改革開放40年國家機構改革歷程

李雨蒙

自1982-2018年，國務院機構共集中進行過8次改革，分別是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年，平均每5年進行一次政府機構的調整。改革頻率不低，其間有些部門機構也曾出現過“反復”。

就這8次改革而言， 每一次皆順應時勢，取得了階段性的成效。盡管每一次改革任務不同，重點不一，形式各異，但每一次改革都是在不斷的重塑中解決了國家職能體系中存在的障礙與弊端。

1982年機構改革——提高政府工作效率，實行干部年輕化

1976年，“四人幫”被粉碎后，鑒于當時經濟上已處于崩潰，故沿用并發展了50年代后期的管理體制和機構設置。到1981年，國務院的工作部門增加到100個，達到建國以來的最高峰。

理順各部門、各單位職責，更能激發國家各級組織的活力，促進各類機構之間的有機銜接

黨的十一屆三中全會以后，中國進入了一個新的發展時期，開始了經濟體制改革，對外開放。與此相適應，從1982年開始，首先從國務院做起，自上而下地展開各級機構改革，范圍包括各級黨政機關，是建國以來規模較大、目的性較強的一次建設和完善各級機關的改革。這次改革不僅以精兵簡政為原則，而且注意到了經濟體制改革的進一步發展可能對政府機構設置提出的新要求，力求使機構調整為經濟體制改革的深化提供有利條件，較大幅度地撤并了經濟管理部門，并將其中一些條件成熟的單位改革成了經濟組織。

這次改革，在領導班子方面，明確規定了各級各部的職數、年齡和文化結構，減少了副職，提高了素質;在精簡機構方面，國務院各部委、直屬機構、辦事機構從100個減為61個;省、自治區政府工作部門從50-60個減為30-40個;直轄市政府機構稍多于省政府工作部門;城市政府機構從50-60個減為45個左右;行署辦事機構從40個左右減為30個左右，縣政府部門從40多個減為25個左右。

1982年的政府機構改革，其歷史性進步可用三句話來概括：一是開始廢除領導干部職務終身制;二是精簡了各級領導班子;三是加快了干部隊伍年輕化建設步伐。

1988年機構改革——明確政府職能的轉變

1988年前后，中國經濟體制改革的重心已經由農村轉向了城市。農村改革主要靠政策調整，很快調動起農民的積極性，在改革初期的短短幾年里，奇跡般地解決了中國長期解決不了的吃飯問題。可是當改革從農村轉向城市的時候，面對傳統計劃體制的種種弊端，單靠經濟政策調整已經難以解決沉積的問題，進行體制層面的改革呼之欲出。

1988年3月，七屆全國人大一次會議審議通過了國務院機構改革方案。這次改革的主要特點是首次提出了轉變政府職能的要求，緊密地與經濟體制改革結合起來。改革的重點是同經濟體制改革關系極為密切的經濟管理部門，特別是其中的專業管理部門和綜合部門內的專業機構。把相同或相近業務的部門予以撤銷，其業務由一個部門承擔，綜合部門一般不設對口專業機構，行業管理部門工作由主管部門承擔。而對政法、文教、社會事務等部門，不做大的變動，但都要按改革的要求，轉變職能，下放權力，調整內部結構，精簡富余人員。

經過這次改革，國務院機構總數由72個精簡為68個，對后來產生深遠影響的是開始按照“政企分開”的原則轉變政府職能，強調宏觀管理與間接管理。然而，此次改革未能有效地促進職能轉變的進程，涉及轉變職能的幾個主要問題，如政企分開、進一步下放權力、加強宏觀調控等等。直到現在，轉變政府職能仍然是我國面臨的重要任務。

1993年機構改革——政企分開、精簡統一

1992年10月，黨的十四大明確提出經濟體制改革的目標——建立社會主義市場經濟體制，使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。為適應建立社會主義市場經濟體制的需要，就要相應地進行有關方面的調整，加快政府職能轉變，進一步改革政府機構，實行精兵簡政。

1990年代初，國務院工作部門由1988年改革后的68個增加到70個，全國黨政群機關和事業單位工作人員達3140萬人，其中黨政群機關925萬人，事業單位2234萬人。到1990年，全國行政管理經費開支已達333.5億元，占國家財政總支出的9.7%。江澤民在十四大報告中指出：“目前，黨政機構臃腫，層次重疊，許多單位人浮于事，效率低下，脫離群眾，已經到了非改不可的地步。各級黨委政府必須統一認識，按照政企分開和精簡、統一、效能的原則，下決心對現行行政管理體制和黨政機構進行改革。”

1993年3月，十四屆二中全會討論通過了機構改革方案。改革后，國務院組成部門調整為41個，直屬機構為13個。同時，取消15個部委歸口管理機構的稱謂，改為部委管理的國家局，國務院的非常設機構也進行了大幅度的裁減，由85個，減少到26個。

1998年機構改革——中國特色的政府行政管理體制

1998年3月10日，九屆全國人大一次會議審議通過了《關于國務院機構改革方案的決定》。此次改革的目標，是建立辦事高效、運轉協調、行為規范的政府行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業化行政管理隊伍，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。

這次改革中，政府職能轉變有了重大進展，突出體現在撤銷了幾乎所有的工業專業經濟部門，比如電力工業部、煤炭工業部、冶金工業部等等。由此，政企不分的組織基礎在很大程度上得以消除。眾多的工業專業經濟部門，是計劃經濟時代的產物，在當時的歷史條件下，這些工業專業經濟部門可以說是資源配置的載體，是落實經濟計劃的依托。可是，在建立社會主義市場經濟體制的過程中，這類部門的存在不利于充分發揮市場在資源配置中的基礎作用，在一定意義上，撤銷工業專業經濟部門就是消除了政企不分的組織堡壘。

這次改革新組建了4個部委：國防科學技術工業委員會、信息產業部、勞動和社會保障部、國土資源部。改革后除國務院辦公廳外，國務院組成部門由原有的40個減少到29個。截至2002年6月，經過4年半的機構改革，全國各級黨政群機關共精簡行政編制115萬人。

2003年機構改革——行為規范、運轉協調、公正透明

2003年在加入世貿組織的背景之下，政府機構再次改革。十屆全國人大一次會議第三次全體會議通過了關于國務院機構改革方案的決定。方案特別提出了“決策、執行、監督”三權相協調的要求。除國務院辦公廳外，國務院29個組成部門經過改革調整為28個，不再保留國家經貿委和外經貿部，其職能并入新組建的商務部。

此次改革的目的，是進一步轉變政府職能，改進管理方式，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本。逐步形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革重點在于深化國有資產管理體制改革，完善宏觀調控體系，健全金融監管體制，繼續推進流通體制改革，加強食品安全和安全生產監管體制建設。

2008年機構改革——探索實行職能有機統一的大部門體制

2008年3月15日，十一屆全國人大會議通過關于國務院機構改革方案。這次國務院機構改革的主要任務是，圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系，探索實行職能有機統一的大部門體制，合理配置宏觀調控部門職能，加強能源環境管理機構，整合完善工業和信息化、交通運輸行業管理體制，以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務部門。

改革后，除國務院辦公廳外，國務院組成部門設置27個。這次國務院改革涉及調整變動的機構共15個，正部級機構減少4個。同時改革中凸顯三個重點：一是加強和改善宏觀調控，促進科學發展;二是著眼于保障和改善民生，加強社會管理和公共服務;三是按照探索職能有機統一的大部門體制要求，對一些職能相近的部門進行整合，實行綜合設置，理順部門職責關系。

2013年機構改革——穩步推進大部門制改革

十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》。這次國務院機構改革，重點圍繞轉變職能和理順職責關系，穩步推進大部門制改革，實行鐵路政企分開，整合加強衛生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構。

為推動鐵路建設和運營健康可持續發展，保障鐵路運營秩序和安全，促進各種交通運輸方式相互銜接，實行鐵路政企分開，完善綜合交通運輸體系。國家繼續支持鐵路建設發展，加快推進鐵路投融資體制改革和運價改革，建立健全規范的公益性線路和運輸補貼機制，繼續深化鐵路企業改革，不再保留鐵道部。除此之外，衛生部、國家人口和計劃生育委員會、國家電力監管委員會等等都在撤銷之列。

此次改革，國務院正部級機構減少4個，其中組成部門減少2個，副部級機構增減相抵數量不變。改革后，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門25個。

2018年機構改革——合并同類項、解決政出多門

3月21日，《深化黨和國家機構改革方案》對外公布。與以往機構改革主要涉及政府機構和行政體質不同，這次機構改革是全面的改革，包括黨、政府、人大、政協、司法、群團、社會組織、事業單位、跨軍地、中央和地方各層級機構。全面加強黨的領導，構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系，成為此次改革的最大特點。機構改革力度之大，調整部門之多，前所未有。

改革后，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門26個，國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個。歸類業務相似的部門，比如中央機構編制委員會辦公室、公務員工作歸中央組織部統一管理。新聞出版、電影歸中央宣傳部統一管理。重組跨部門領導的業務相似部門，比如自然資源部，農業農村部、文化和旅游部、國家銀行保險監督管理委員會等等。

隨著改革的深入推進和社會主要矛盾的轉變，政府職能也需要合并與重組。理順各部門、各單位職責，更能激發國家各級組織的活力，促進各類機構之間的有機銜接。每一次的機構改革都可謂牽一發而動全身，涉及諸多部門和利益，更需社會上下全力協同，長遠發展行穩而致遠。

（責任編輯 李秀江）