殘疾人就業保障金制度的評價與優化*

張奇林 劉二鵬 劉軼鋒

（1．武漢大學社會保障研究中心，武漢 430072；2．中南財經政法大學公共管理學院，武漢 430073）

黨的十九大報告提出，要在“弱有所扶上不斷取得新進展”。作為社會的弱勢群體，殘疾人由于先天稟賦的劣勢，其自身發展能力受到了限制，在社會保障制度不健全的情況下很容易陷入貧困與被邊緣化狀態。隨著社會的發展與進步，殘疾不再被視為個體或醫學層面的問題，而是一個社會層面的問題。就業問題對殘疾人而言顯得尤為重要，因為實現就業不僅意味著殘疾人收入的增加，是促進其融入社會、實現自我價值與尊嚴的現實需要。但現實中殘疾人很難通過個體的努力實現就業，需要整個社會的幫扶與救助。

西方發達國家的殘疾人社會政策實踐表明，實現殘疾人就業是解決殘疾人生存與發展、促進其社會參與的關鍵所在。1983年聯合國通過的《殘疾人職業康復與就業公約》將“充分”與“平等”作為殘疾人參與社會生產和共享社會發展的目標。2007年國務院第169次常務會議通過了《殘疾人就業條例》，該條例確立了殘疾人就業以“集中就業”和“分散就業”相結合為主要方式，并對全社會用人單位在幫扶殘疾人就業方面的責任進行了規定，即用人單位安排殘疾人就業的比例不得低于本單位在職職工總數的一定比例，低于此標準的用人單位需繳納殘疾人就業保障金（以下簡稱“殘保金”）。“殘保金”是指在實施分散和按比例安排殘疾人就業的地區，凡安排殘疾人達不到省（自治區、直轄市）人民政府規定比例的機關、團體、企業、事業單位和城鄉集體經濟組織等用人單位，根據有關法規的規定，按照年度差額人數和上年度本地區職工年平均工資計算交納用于促進殘疾人就業的專項資金。征收的“殘保金”將用于殘疾人康復、就業培訓、創業扶持等殘疾人事業，因而構成了促進殘疾人按比例就業政策的重要組成部分。

一、文獻回顧

隨著“殘保金”制度的逐步推開，按比例就業殘疾人占殘疾人就業總數的比重逐年上升，并于2014年超過傳統的集中就業方式成為殘疾人實現就業的主要途徑。作為政府按比例扶持殘疾人就業的重要保障，“殘保金”制度運行狀況不僅關系到殘疾人就業政策的效果，更加關系到殘疾人就業質量以及殘疾人生活質量的改善。“殘保金”制度出臺后，其實施效果引起了學者的廣泛關注。總體而言，多數學者認為我國“殘保金”制度在促進殘疾人按比例就業方面發揮了很大的作用，但在“殘保金”的征收與使用環節仍然存在一定缺陷。

在“殘保金”征收方面。首先，按統一比例安排殘疾人就業的做法存在不公平。目前我國按比例安排殘疾人就業政策并沒有充分考慮用人單位的類型及其吸納殘疾人就業的能力，而是采用“一刀切”的做法，統一按照1.5%的比例執行。由于用人單位性質以及不同崗位對勞動者身體條件要求不同，不同用人單位容納殘疾人就業的能力必然存在客觀差異。如建筑業、交通運輸業、采礦業等對勞動者體力要求較高，其吸納殘疾人就業的能力勢必低于零售業、食品制造業和餐飲服務業。其次，“殘保金”繳費率偏低而引起用人單位的“逆向選擇”。“殘保金”制度設立的初衷是為了更好地促進殘疾人實現就業，意圖并不在于“殘保金”征收數量的多少。然而，正是因為較低的“殘保金”繳費比例，一部分具備安排殘疾人就業能力的用人單位寧愿繳納“殘保金”也不愿安排殘疾人就業，繳納“殘保金”反而成為其拒絕接納殘疾人就業的“正當理由”。再次，機關事業單位等因其特殊性質而拒繳、欠繳“殘保金”的情況屢屢發生。由于“殘保金”征繳多是由同級政府的稅務機構執行，不少政府機關和事業單位拒絕繳納 “殘保金”，“殘保金”征收機構往往也束手無策，安排殘疾人就業和繳納“殘保金”的法律失去了相應的約束力，這對于對其他企業單位而言產生了不公平。如此一來，勢必會影響一部分企業按時足額繳納“殘保金”的積極性。據《海南日報》的報道，2014年海口市、區兩級機關事業單位應繳納“殘保金”1000余萬元，但截至當年12月份僅繳納了20多萬元，占機關事業單位應繳納金額 2%左右。最后，在“殘保金”的計算方面，政府設置的安排殘疾人就業比例并未充分考慮殘疾類型，由此導致殘疾人內部還存在就業不均衡的現象。比如，肢體殘疾者就業相對于弱智、精神病患者而言有更適合就業的人力資本，其被安排就業的可能性與數量勢必大于其他類型的殘疾人。

在“殘保金”的使用方面。“殘保金”支出規模遠小于收入規模，大量剩余的“殘保金”留存在國庫亦或是被挪作他用。但另一方面，殘疾人就業的需求又難以得到有效滿足，殘疾人就業狀況未得到充分的改善。以北京市“殘保金”征收使用為例，自2006年北京市“殘保金”改由地稅代征，資金的征收數目較以前年份有了較大幅的增長。然而每年用于殘疾人就業的支出只占當年 “殘保金”收入的30%左右，剩余的資金大部分留存在國庫。事實上，不僅是北京市，全國各地區普遍存在著這種現象。造成“殘保金”使用率較低的主要原因在于相關文件的可操作性較差，一方面是殘疾人或安排殘疾人就業的企業申請殘疾人就業保障金的手續較為煩瑣。另一方面是“殘保金”支出限制較為嚴格，地方殘聯一般只能遵照上級文件要求來支配殘疾人就業保障金，沒有自行支配“殘保金”的權利，致使“殘保金”支出范圍較為狹窄且缺乏靈活性。除此之外，殘疾人就業保障金的使用還存在不透明的現象。

目前我國城鎮適齡就業殘疾人失業率仍遠遠高于城鎮失業率，殘疾人就業形勢依然嚴峻，這其中除殘疾人主觀因素外，更為重要的原因在于政府對殘疾人的就業扶持政策仍然存在一些缺陷。“殘保金”制度作為按比例扶持就業政策的重要一環，其實施效果引起了學者的廣泛關注。綜合來看，以往學者指出了“殘保金”在征收、使用等方面的問題，并提出了相應的解決措施，這在一定程度上促進了殘疾人就業保障金的完善。但目前關于“殘保金”征收與使用兩個環節的績效評估與量化分析較少，“殘保金”的可持續性決定了該制度運行的好壞，而“殘保金”的可持續性關鍵在于收與支的平衡。若收不抵支，會影響到該制度的財務可持續性，但結余過多則代表基金的效果未得到充分發揮，有損殘疾人的福利權益，最終也會導致該制度缺乏社會信任而陷入不可持續。因而，對“殘保金”征收與使用兩個環節的分析在一定程度上可以衡量我國 “殘保金”制度的運行效率。鑒于此，本文以“殘保金”的可持續性、制度運行實際效果作為邏輯起點，利用全國公開數據，對“殘保金”征收與使用環節的績效進行評估，分析其中存在的制度缺陷并提出相應的政策建議。

二、“殘保金”的征收現狀

1.“殘保金”征收的依據、主體、過程及金額計算

2015年財政部會同國家稅務總局、中國殘聯共同頒布了《殘疾人就業保障金征收使用管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。 《辦法》明確指出，“殘保金”由用人單位所在地的地方稅務部門負責征收。在此之前，各地征收主體并不統一，雖然2005年前后大部分地區開始改為地稅部門統一征收，但地稅部門作為征收主體并無明確的法律依據。新出臺的《辦法》較以往征收管理規定而言明確賦予了地稅部門征收的權力與合法性，有利于改變各地征收主體不一、征收程序碎片化的現象。同時，也有助于“殘保金”實施收支兩條線管理，保證“殘保金”的安全性。

然而，地稅部門作為征稅主體的征收體制實際上是一種代征體制。根據《辦法》規定，用人單位需按月向地稅部門申報“殘保金”。在申報“殘保金”時，用人單位有義務將本單位安排殘疾人就業的相應信息向地稅部門反饋。除此之外，用人單位還需將本單位安排的殘疾人就業人數及時向殘疾人就業服務機構（主要是殘聯）申報。《辦法》賦予了地稅部門與殘疾人就業服務機構同時享有對用人單位申報信息的審查權力。但在實踐中，地稅部門與殘疾人就業服務機構面對的審查客體并非完全重合。

如表1所示，地稅部門的審查客體主要為全體用人單位的殘疾人就業信息，而殘疾人就業服務機構的審查客體主要為已安排殘疾人就業的用人單位的殘疾人信息，而未安排殘疾人就業的用人單位則無需在殘疾人就業服務機構進行備案。基于此，我們可以得知殘疾人就業服務機構的職能主要是：對用人單位申報的安排殘疾人就業信息進行審查（未進行申報的企業視為未安排殘疾人就業），并將信息提交給地稅部門，對應繳納而未繳納“殘保金”的企業無催繳權更無強制執法權。地稅部門的職能主要為：根據殘疾人就業服務機構審核通過的用人單位安排殘疾人就業信息進行比對，對未繳納、少繳納“殘保金”的企業進行催繳、加罰滯納金，拒不執行的采取強制措施征收“殘保金”。同時，根據《辦法》規定，地稅部門有權對用人單位安排殘疾人就業情況進行檢查，一方面可以防止用人單位虛報殘疾人就業數目。另一方面，也是對殘疾人就業機構提供的數據核實和校正的行為。

表1 用人單位安排殘疾人就業信息審查主體及客體

對安排殘疾人就業人數未達到所應安排的人數時，用人單位所繳納“殘保金”的金額取決于在崗職工人數、已安排殘疾人就業人數、省級政府規定的用人單位安排殘疾人就業比例以及上年用人單位在職職工年平均工資。具體公式如下：

“殘保金”年繳納額=（上年度用人單位在崗職工人數×所在地省級人民政府規定的安排殘疾人就業比例-上年用人單位實際安排的殘疾人就業人數）×上年用人單位在職職工年平均工資

為了保證重度殘疾人的就業意愿得到滿足，也為了體現不同殘疾程度殘疾人的差異性，《辦法》中規定了“用人單位安排1名重度殘疾人的，視為安排2名殘疾人就業”。同時，考慮到小微企業的發展狀況，《辦法》中規定“工商登記3年內、在崗職工不滿20人的用人單位即使未安排殘疾人就業，也無須繳納“殘保金”。這意味著小微企業無須承擔繳納“殘保金”的社會責任。本研究通過梳理各地方政府“殘保金”征繳管理辦法發現，除少部分地區外，大多數地方政府規定的用人單位安排殘疾人比例均為1.5%（新疆為2.0%，北京為1.7%，上海、四川為1.6%）。綜上可以發現，從“殘保金”規模的決定因素來看，無論是小微企業殘疾人就業社會責任的豁免，還是各地方安排殘疾人就業比例的差異，更多體現的是“用人單位導向”，而非“殘疾人就業導向”。

2.“殘保金”征收規模變化趨勢

根據上文“殘保金”的計算公式可知，“殘保金”征收規模一方面取決于用人單位安排殘疾人數量，另一方面取決于用人單位的工資水平。2005年“殘保金”改為地稅征收后，各地“殘保金”征收規模都有了大幅度提升，全國“殘保金”征收的總體規模也在不斷攀升。從表2可以看到，2010—2014年這5年間，全國“殘保金”征收總額由162.4億元增加到284.2億元，年均增長率達到24.37%。而同期全國城鎮單位在崗職工年平均工資由32736元增加到52388元，年均增長率為10.9%。工資水平的增長可以部分解釋“殘保金”征收規模不斷攀升的原因，但“殘保金”的增長幅度較工資水平更為明顯，工資水平的增長并不能完全解釋“殘保金”的快速增長。從另一個角度來看，用人單位繳納“殘保金”的規模逐年攀升，在一定程度上也說明了殘疾人就業人數占在崗職工人數比例在逐年下降。根據“殘保金”征收的計算公式，我們粗略地計算了“殘保金”所應征收的大概金額，盡管計算結果并不精確，但可以大體反映“殘保金”應收數額的變化趨勢。從表2中可以看出，2010—2014五年間“殘保金”的應收金額與實收金額的差距在不斷地擴大。這意味著“殘保金”盡管改由地稅征收，但還是不能做到應收盡收。

表2 2010—2014年全國殘疾人就業保障金征收規模

三、“殘保金”的使用現狀

1.“殘保金”的使用依據

殘疾人群體往往是失業率較高的群體，這是由多方面因素導致的。首先是身體機能的障礙致使用人單位寧愿高工資雇傭健全人也不愿低工資雇傭殘疾人，殘疾人與健全人之間勞動生產率的差異是殘疾人群體就業率低的關鍵致因。其次是殘疾人生理機能的缺陷（尤其是對具有先天殘疾的人而言）在一定程度上剝奪了其接受正常教育或者培訓的機會，較低的教育水平和專業技能知識的欠缺則進一步增加了殘疾人就業的難。最后是社會環境的影響，社會長期存在著對殘疾人“標簽化”、“污名化”的社會歧視，將殘疾人視為無能與無用者，對殘疾人的接納意識與尊重氛圍較差。同時，殘疾人在就業實現過程中受到挫折后，難以得到相關部門的有效幫助，進而會降低自己對社會的預期。如果國家、社會力量不對殘疾人的就業進行扶持，殘疾人很難實現充分就業。

提高殘疾人群體的就業率是改善殘疾人生計狀況、實現殘疾人社會參與、促進殘疾人全面發展的重要一環。“殘保金”制度的目標就在于通過國家的強制力與號召力來促進殘疾人就業權利的實現。殘疾人自身人力資本的匱乏往往是殘疾人實現就業的難點所在，因此，各級政府將殘疾人人力資源開發作為解決殘疾人就業的工作重點。《辦法》規定了殘疾人就業保障金使用途徑應主要用于殘疾人人力資本的提高。如職業教育、培訓及康復支出。而“殘保金”是否可以有效促進殘疾人就業取決于兩方面因素，一是“殘保金”的征收環節，即“殘保金”的征收是否起到了對未安排殘疾人就業用人單位的“懲戒”與“威懾”作用。二是“殘保金”的使用環節，即“殘保金”的使用是否可以有效地提升殘疾人的人力資本。

2.“殘保金”支出規模與結構

“殘保金”的使用對殘疾人人力資本的提高有重要的影響，殘疾人人力資本的提高不僅是促進國民經濟發展的重要推動力量，而且是實現殘疾人自主擇業、自主創業的首要前提。殘疾人通過就業可以解決生計困難，改變社會認知，從而更好地融入社會。從這個層面上講，“殘保金”的支出規模、使用結構、使用效率對殘疾人走向社會、實現自身價值起到關鍵作用。

從表3中可以看出，2010—2014年間 “殘保金”的支出規模總體上處于上升的趨勢（2011年有所下降），從2010年的58.45億元逐漸增加到2014的72.27億元。根據《辦法》規定，“殘保金”的支出范圍主要涵蓋以下四類：殘疾人就業服務、職業培訓、職業康復與職業教育，殘疾人自主擇業、創業的貸款貼息，獎勵超比例安排殘疾人就業的企業，殘疾人扶貧支出。在以上四項支出中，殘疾人職業培訓、職業康復與職業教育在“殘保金”支出中占比最大，而職業培訓基地建設與康復設施建設作為殘疾人職業培訓、職業康復與職業教育的重要支出項，其二者在2012年之前均為小幅增長，之后開始有了較大幅度的提升。

3.“殘保金”使用效果評價

“殘保金”使用效果的評價主要涉及評價基礎、評價指標與實際評價結果三方面。一是“殘保金”使用效果的評價基礎。一項政策實施效果的評價首先看政策目標，就“殘保金”而言，其制度設立初衷在于解決殘疾人因身體機能缺陷而導致的失業問題。國家意在通過向未安排殘疾人就業的用人單位征收“殘保金”來促進殘疾人就業，體現了其通過公信力與強制力將解決殘疾人就業問題轉變為一種社會化責任的導向和初衷，是殘疾人福利服務由國家提供轉變為社會化提供的關鍵舉措。殘疾人與正常人身體機能的差異導致了其在勞動力市場中會不可避免地受到不平等待遇，如果這種不平等持續下去，將會給殘疾人帶來收入、生活、自我發展、社會認知等方面的差距，從而造成社會群體的分裂，加大社會融合的難度。因此，“殘保金”制度首要目標在于保障殘疾人在勞動力市場上受到公平的待遇，這體現的是“殘保金”制度的公平性。其次，“殘保金”制度促進殘疾人就業主要通過兩個途徑來實現，一方面，通過征收具有懲戒性質的“殘保金”來促使用人單位接納殘疾人就業。另一方面，國家利用“殘保金”創建殘疾人服務事業（如康復、職業教育、職業培訓等）從而提升殘疾人的人力資本，縮小殘疾人與正常人之間的勞動生產效率。最后是“殘保金”制度自身的可持續性。“殘保金”的可持續性關鍵在于收與支的平衡。若收不抵支，會影響到該制度的運行效率；若結余過多，則表明殘疾人的福利權益未得到充分保證，也是制度運行效率不高的體現。

表3 2010—2014全國殘疾人就業保障金支出規模與結構

二是“殘保金”使用效果評價指標的構建。根據“殘保金”使用效果的評價基礎可以得知，“殘保金”制度設立的首要目標在于其是否有效促進了殘疾人按比例就業實現，因此，本研究選取了殘疾人按比例就業人數與城鎮職工就業人數、殘疾人登記失業率與城鎮職工失業率的比較來衡量“殘保金”對殘疾人就業的促進狀況。其次，殘疾人在勞動力市場上的劣勢是自身人力資本缺乏競爭力，而“殘保金”使用的主要途徑之一就在于開展殘疾人康復、殘疾人職業教育與殘疾人職業培訓事業，通過興辦殘疾人服務事業促進殘疾人人力資本的提高，縮小殘疾人與正常人在人力資本方面的差距。因此，本研究選取了殘疾人接受康復、參加職業培訓以及接受高等教育人數，作為“殘保金”提高殘疾人人力資本效果的評價指標。最后是“殘保金”的可持續性，“殘保金”制度是否可以長久持續下去取決于基金的財務狀況。“殘保金”是否足額、準確無誤地用于殘疾人就業促進事業，在很大程度上也決定了這項政策實施的效果。因此，本研究選取“殘保金”的征收數額與使用數額的差值作為衡量“殘保金”的可持續性的指標。

表4 殘保金使用效果評價

基于上述分析，本文對“殘保金”制度的實施效果進行了評價（見表4）。首先，從“殘保金”促進殘疾人就業的實際效果來看。近五年間，城鎮新增按比例就業殘疾人就業人數一直在7～8.7萬人上下浮動，而同期城鎮新增就業總人數呈逐年上升的趨勢，由2010年的1168萬人上升到2014年的1322萬人，殘疾人登記失業率遠高于城鎮登記失業率而呈現出穩步上升的趨勢。在“殘保金”支出規模與范圍不斷擴大的條件下，這一情況意味著殘疾人按比例就業相對于正常人就業并沒有得到顯著提升。其次，從殘疾人人力資本的提升來看。除個別年份外，殘疾人人力資本各項指標在五年間均在小幅度上升，這在一定程度上反映了“殘保金”在提升殘疾人人力資本方面起到一定作用，但效果并不明顯。最后，從“殘保金”的可持續性來看，“殘保金”征收與支出的差額不斷擴大，結余數量不斷增加。從2010年的103.95億元增加到2014年的212億元，“殘保金”每年所結余資金為支出資金的2～3倍。由于種種原因，每年的收支差距及其所產生的巨額基金積累意味著 “殘保金”并沒有完全用于發展殘疾人事業，在一定程度上損害了殘疾人的福利權利，也側面反映“殘保金”基金的使用效率不高。

四、“殘保金”征收與使用過程中存在的問題

在征收環節，通過對比“殘保金”制度規定與其實際運行狀況可以看出，征收環節的問題可以歸納為以下三方面。首先，按比例安排殘疾人就業中的“比例設置”過低，且未考慮不同行業及用人單位的差異。《殘疾人就業條例》規定的用人單位安排殘疾人就業的比例不得低于本單位在職職工總數的1.5%，這一規定一方面沒有兼顧不同行業、用人單位在接納殘疾人就業能力方面的差異，如荷蘭不同行業安排殘疾人就業的比例為3～7%不等；日本《殘疾人雇傭促進法》明確規定，一般民間企業按1.8%、特殊法人團體及中央和地方公共團體中按2.1%的比例雇傭殘疾人士；中國臺灣地區《身心障礙者保護法》規定，各級政府機關及公營事業單位雇傭殘疾人的比例不得低于總人數的2%，私營機構員工總數在100人以上的，該比例不低于1%。另一方面在于不能對用人單位不安排殘疾人就業起到足夠的懲戒作用，其根源在于1.5%的比例較低，與西方發達國家存在較大差距。例如，法國規定按2.6%、美國規定按3%、德國規定按6%、英國和意大利規定按7%的比例在政府部門、非政府組織、企業中雇傭殘疾人。其次，“殘保金”“應收”與“實收”存在較大差距。雖然自2005年來“殘保金”改為地稅征收后規模有了較大程度的擴大，但征收規模相對于用人單位應該繳納的“殘保金”而言仍然存在不小的差距，即便是征收主體發生了變化，但“殘保金”仍然不能做到應收盡收。最后，“殘保金”征收主體不力。根據2015年出臺的《辦法》規定，“殘保金”的征收主體為地方稅務部門。但“殘保金”與稅收不同，以地稅部門為主體的征收方式實際上是一種代征體制。“殘保金”的使用主體主要為地方殘疾人聯合會或地方殘疾人就業服務部門，其對企業申報的殘疾人就業信息有審核的權力，但其審查的客體主要為已經安排殘疾人就業用人單位，對于沒有安排殘疾人就業的用人單位缺乏正當權力對其進行審查或執法。地稅部門盡管擁有執法權，但其執法動力并不強，這造成了征收主體權責不統一，也是“殘保金”“實收”與“應收”之間差額較大的原因。

在“殘保金”的使用環節。“殘保金”使用環節存在的主要問題在于結余資金數額過高，在一定程度上反映了“殘保金”并未充分用于殘疾人就業事業發展，這顯然不利于“殘保金”對殘疾人就業促進作用的發揮。《辦法》中指出，“殘保金”的收支納入地方財政預算管理，接受地方人民代表大會監督。在研究中發現，地方政府過于強調預、決算的平衡，在制定下一年度財政預算時往往將殘疾人事業發展經費預算制定得過低、殘保金支出范圍缺乏靈活性、殘疾人就業事業的覆蓋面較為狹窄，這些因素勢必導致“殘保金”制度存在較大規模的積累。“殘保金”是提升殘疾人人力資本的重要來源，“殘保金”支出規模較小不利于殘疾人人力資本的提高，進而會導致其在勞動力市場中居于劣勢。這也在一定程度上解釋了殘疾人人力資本只是小幅提高以及殘疾人就業并沒有顯著提升的現狀。

五、優化“殘保金”制度的建議

首先，進一步明確“殘保金”制度設立的初衷。設立“殘保金”制度的目的在于促進殘疾人就業，通過保障殘疾人的收入來解決殘疾人貧困和殘疾人發展問題。所以，應將實現殘疾人就業作為首要目標，而非“殘保金”的征收數額。在“殘保金”稅收政策嚴格執行的情況下，“殘保金”征收數額的下降并不代表“殘保金”制度的實施不力，反而說明了用人單位安排殘疾人就業的規模擴大，這恰恰是“殘保金”制度有效實施的表現。相反，2010—2014五年間我國“殘保金”數額有了較大水平的提高，繳納“殘保金”的用人單位多了，這在一定程度上也說明了足額安排殘疾人就業的用人單位少了，這有悖于“殘保金”制度設立的初衷。

其次，加強“殘保金”征收部門間合作，提高按比例安排殘疾人就業比例。盡管“殘保金”征收數額在逐年上升，但“殘保金”“應收”與“實收”之間的差額還是在不斷擴大，這極大地降低了“殘保金”促進殘疾人就業效率的發揮。“殘保金”征收與使用主體的分離造成了地稅部門無稽查動力、殘疾人就業服務機構無執法權的尷尬局面。化解這種局面一方面可以賦予殘疾人就業服務機構一定的執法權力，另一方面應強化地稅部門與殘疾人就業機構的合作，通過建立部門間信息溝通機制、定期聯合開展專項稽查行動等措施，保障“殘保金”的應收盡收，確保“殘保金”征收環節的公平性，提高“殘保金”制度的征收效率。同時，相對于西方發達國家而言，我國按比例安排殘疾人就業比例過低，對用人單位并不能起到相應的威懾與懲戒作用。因此，應該提高安排殘疾人就業的設定比例，促使更多的用人單位承擔起接納殘疾人就業的社會責任。

再次，優化“殘保金”支出結構與使用效率。“殘保金”的支出范圍主要在于殘疾人人力資本的提高以及生計資本的改善。“殘保金”的大量盈余損害了殘疾人的福利權益，也降低了制度的社會公信力。因此，殘疾人就業服務部門應該轉變思維，擴大“殘保金”的使用范圍與覆蓋面，讓更多的殘疾人參與到康復訓練、職業教育與培訓活動中來，享受到“殘保金”帶來的政策性福利。考慮到目前殘保金的征收與支出尚缺乏詳細、獨立完整的信息披露，在此基礎上，“殘保金”的支出還必須受到嚴格的監督，一方面，“殘保金”支出必須納入地方預算管理；另一方面，“殘保金”使用數額、途徑應定期向社會公布，接受社會各界的監督，防止“殘保金”的濫用與挪用。

最后，在全社會倡導平等、共享的社會氛圍，鼓勵殘疾人積極融入社會。“殘保金”制度包含著收入保障和社會融入兩種核心價值訴求，殘疾人身體機能的缺陷并不是殘疾人難以融入社會的主要原因，更重要的是社會對殘疾人的歧視與排斥造成了殘疾人在參與社會實踐時形成心理障礙。社會對殘疾人的歧視源自以“問題”的眼光看待殘疾人。長此以往，殘疾人也會將自己視為弱者而喪失融入社會、接受更加美好生活的動力。讓殘疾人更好地在這個社會中生活，是一項社會責任，也是一個社會文明的標志。其關鍵在于一個良好的社會氛圍，這體現在社會生活的方方面面，需要舉全社會的力量去接納、認可殘疾人，踐行平等、參與和共享的價值理念。

注釋：

（1）重度殘疾人是指持有 《中華人民共和國殘疾人證》（1至2級）或《中華人民共和國殘疾軍人證》（1至3級）的殘疾人。

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