中國共產黨早期社會政策的歷史使命與建設方略*

萬國威

（南開大學周恩來政府管理學院，天津 300350）

社會政策是指一個區域內的權威組織通過施政來解決社會問題、促進社會安全和增進社會福祉的一系列政策、準則與規定的總稱。與經濟政策不同，社會政策不以物質財富的積累為主要目的，而是旨在通過公平分配各種資源、滿足民眾所需來促進社會的良性運轉，因而對其予以探討有助于體察特定組織民生福祉觀的時代格局與歷史演變。然而可惜的是，當前我國學術界對于社會政策的研究具有兩個層面的缺陷：一是對于新中國成立后的社會政策進行了較為有力的討論，但卻忽視了對新中國成立前社會政策的詳細梳理；二是注重考查國家或政府的社會政策體系，而忽視了政黨解決社會問題的決心和舉措。而作為中國歷史上的重要政黨，中國共產黨自創黨以來就一直試圖通過社會政策的建構來孜孜追尋民眾的福祉提升，因此對其早期社會政策進行解讀有利于有利于回溯政黨建設過程中的時代 “初心”。基于此，本研究希望以中國共產黨1921年到1949年頒布的232份文件為基礎來厘清中國共產黨這一時期社會政策的宏觀概貌。

一、1921—1926年的政策初創階段：工人運動的斗爭方略

1921年到1926年是中國共產黨民生理念逐步形成的關鍵時期。縱觀這一時期的政策設計，可以看出以工人運動囿生而來的社會政策主要在勞動保障、社會保險和婦幼保護等方面發揮著重要的作用，且其背后深刻反映出三個鮮明的時代特征：首先，中國共產黨在這一時期的社會政策體現出了先進性，無論是在政策的保障范圍還是在保障力度方面均大大超越了同時代的其他政黨。第二，中國共產黨早期的社會政策呈現出進步性與幼稚性并存的時代特征，這不但表現在社會政策從無到有、從簡單到復雜、從模糊到清晰的形成過程，而且也清晰地體現于部分政策過于冒進與不切實際。第三，中國共產黨這一時期的社會政策不但緣起于工人運動而且反作用于工人運動，其社會政策的制定著力圍繞工人階級的現實需求而開展，社會政策的目標也旨在更好地指導工人運動的蓬勃發展。

由于階級屬性的原因，中國共產黨的社會政策最早發軔于工人階級的勞動保障訴求，并隨著各地“增加工資、縮短工時”等斗爭口號的提出孕育而生。隨后，這一理念在工人運動中被逐步明朗化，如二大期間就將“八小時工作制”設定為勞資談判的基礎，最低工資制度也成為工人運動的六大核心議題之一。改善工作環境也是早期勞動保障政策關注的要點，《中國共產黨黨章草案》就明確規定“工廠衛生及勞動條件以法律規定，由國家設立監察機關監督執行”，《經濟斗爭決議案》則進一步提出“一切企業機關，應設法消除或減少于工人身體有害的工作及生產方法，并當預防不幸的事情之發生”。同時，早期的社會政策還著力于解決勞動過程中的虐待問題，1925年的政策中就有“反對一切虐待，務要將廠中不合理之管理苛章與無人道之管工人員盡行撤除及驅除”的規定。

除了勞動保障政策以外，早期的社會保險制度也被加以建立。1922年，《中國共產黨關于時局的主張》率先提出“制定保護童工女工的法律及一般工廠衛生工人保險法”，從而成為中國共產黨構建社會保險制度的第一次嘗試。之后擬定的《勞動法案大綱》明確了社會保險的覆蓋人群及征繳策略，并明文規定“保險費完全由雇主或國家出之，受保險者絕不分擔”。 1923 年，社會保險制度的“強制性”原則得以確定，中共中央明確規定“制定強迫的勞工保險法，工人有權參與辦理保險事項之權”。至五卅運動后，以工傷和醫療為主要用途的社會保險制度開始在黨的政策中頻繁出現，《勞動運動復興期中的幾個重要問題》提出“應限令資本家對于工人因工作上及其他故障，不能做工的時候，給以經濟上的補助，以維持工人本身的醫療和生活”，《經濟斗爭的決議案》也規定“應實行社會保險制度，使工人于工作傷亡時，能得以賠償”。 至 1926 年底，中國共產黨治下的社會保險已經逐步擴展到了疾病、衰老、殘疾和失業等項目。

在工人運動的過程中，女工和童工兩類群體的特殊訴求被尤其加以關注。其中，女工的特殊保護主要體現在三個特定領域：一是同工同酬問題，1923年頒布的《關于婦女運動的決議案》就明確的倡導男女工人應當“平等工價”。二是生育保護問題，如1923年規定“體力的女工產前、產后各八星期修工，其他工作之女工產前、產后各六星期休工，均照常領取工資”，至 1925 年又進一步擴展到了有害工種保護、懷孕與哺乳期保護、產前產后服務等多項內容。三是繼續教育問題，教育自建黨以來就被中共中央視為 “改良社會的最好工具”，并以《勞動法案大綱》為契機積極推動性別均等的法定繼續教育。與此相類似，童工的勞動保護也受到黨中央的高度重視：一方面，早期的社會政策雖然對于童工的年齡上限具有不同的理解，但主要政策對于“禁止使用童工”這一原則都做出了清晰的表述；另一方面，黨的相關政策對于未成年工人的勞動時間、薪資標準、工作種類和義務教育等問題也均做出了明確的規定，并根據其身心健康的發展規律提出了針對性的措施。

二、1927—1936年的政策拓展階段：土地革命的理念再造

國民革命失敗以后，中國共產黨在城市地區面臨更為復雜的建設環境，由工人運動發軔而來的社會政策被迫進行了三大調整：首先，在原有工人政策的基礎上擴大了政策覆蓋人群，社會政策的保障對象開始由工人階級轉變為工農聯盟，失業工人、農村貧民和退伍軍人成為社會政策的重點關注對象。其次，限于當時的國共對立而對勞資之間的合作進行了更為針對性的批判，并要求在工人運動中“打倒欺騙工人的改良主義”，涉農社會政策則突出了土地革命在農民運動中的積極作用。第三，社會政策的法治化程度不斷加強，紅色政權不但先后成立了“市政部”、“社會保證部”等管理機構，而且陸續制定出了《勞動法》、《土地法》、《婚姻法》等法律制度，這使得這一時期的社會政策具有更強的穩定性。

中國共產黨首先在原有政策的基礎上進一步深化了工人保障政策。一方面，失業保險、失業救濟和就業指導政策開始逐步出現。1927年開始，《中共運動決議案》提出“向商人與工廠主征稅救濟失業工人”、“政府開發社會工作給失業工人做”、“發給失業工人經常的津貼”等具體要求，至1932年初又明確規定“對于失業工人，蘇維埃政府將設立勞動介紹與失業津貼”。另一方面，鑒于當時嚴峻的物價上漲趨勢，“工資與物價掛鉤”的原則得到了確立，并在 《最近職工運動決議案》、《反軍閥戰爭中的工作方針》、《關于職工運動的指導信》等政策文件中均有明確的聲明。除此以外，這一時期職工福利政策也開始被廣泛的加以細化，公共宿舍、公共食堂等相關設施的建設陸續被 《關于職工運動的策略》、《在蘇維埃政權下工會的作用與任務》等文件加以倡導。

這一時期社會政策的重大突破還體現在涉農政策和涉軍政策方面。自1927年開始，中共中央有關農民的保障政策開始在短短的三年時間中大量涌現，《最近農民斗爭的決議案》、《對于農民問題的意見》等一系列涉農文件均成為其典型代表，1930年頒布的《蘇維埃土地法》更是明文規定“須立即沒收一切私人的或團體的田地、山林、池塘、房屋，歸蘇維埃政府公有，分配給無地、少地的農民及其他需要的貧民使用”。開始長征后，中共中央將土地革命帶到了所經地區，并在《關于目前政治形勢與黨的任務的決議》、《關于白區的黨與群眾工作》等文件中增強了對貧困農民的保護。與此類似，作為戰時社會政策的一部分，軍人優撫政策在這一時期也得到了空前的發展。在中共廣東區委提出的“保障退伍兵士生活”、“優待陣亡軍人家族”和“規范殘廢軍人年金”三原則基礎上，《紅軍撫恤條例》對紅軍戰士及其家屬的生活費用、養老費用、傷殘補助費用和撫恤費用都進行了詳細的規定，《關于優待紅軍家屬的決定》也明文規定“凡屬國家商店及合作社等，賣給紅軍家屬的貨物一律九五折；當糧食油鹽等日常必需品遇到貨物缺乏時，須首先供給紅軍家屬”。

中國共產黨在這一時期的進步性還體現在領導機構、服務機構和法治建設等三個方面。首先，社會政策的執行部門開始在黨的各個層級逐步形成。1928年“市政部”和“社會保證部”相繼成為蘇維埃政權五大中樞組織的兩員，其中前者負責“管理學校、自來水和救助病人”，后者負責“執行勞動法和住房分配”。至1934年第二次全國蘇維埃代表大會，相關部門“已建立在蘇區各個城市中”。其次，福利服務機構相繼成立。自1928年中共中央第一次明確提出要“組織兒童院和幼稚院”以來，《關于蘇區婦女工作計劃》、《關于三八婦女節工作的指示》和《關于對待在華外國僑民政策的指示》等文件都相繼對兒童醫院、嬰兒院補習學校、殘廢院、保育員和托兒所等福利機構的建設進行了詳細的規定，成為現行民政福利制度的雛形。再次，以法律為基礎的構建理念逐步得以落實。由于紅色政權的相繼建立帶來了法治性的增強，以《憲法大綱》、《勞動法》、《婚姻法》、《土地法》等一大批法律法規為代表的新制度開始逐步取代原有的決定、決議、報告、指示和宣言，從而形成了更為穩定的社會政策。

三、1937—1944年的政策優化階段：聯合抗日的柔性調整

自1937年全面抗戰以來，囿于當時戰時經濟條件的現實約束與聯合抗日的政治考量，中國共產黨的社會政策開始進入到政策優化階段：一是在國共雙方合作的大背景下積極緩和了階級矛盾，將以往工人運動和土地革命過程中較為激進的社會政策逐步調整為一種相對溫和的社會政策，即在工業生產中推行政府仲介下的勞資契約協商制度和在農業生產中實行地主減租減息與農民交租交息相結合的經濟合作制度。二是在邊區政府財政不足的前提之下對民間互助進行積極鼓勵，改變了以往僅由資本家或地主階層單獨承擔福利建設費用的政策取向。三是逐步調整了福利多元主體的責任，改變了原有的被動式社會救濟模式，通過“以工代賑”等方式來降低生活救助或災害救助的財政開支，并通過倡導義務勞動和調動勞動熱情來增強工農階層的福利責任。

“七七事變”之后，中國共產黨出于民族大義首先將原有較為激進的斗爭政策調整為符合全面抗戰訴求的柔性政策。其中，1937年8月開始，中共中央就明確提出國統區的工人運動應當“盡可能利用一切合法的斗爭方式，求得群眾生活的改善”。1939年這一政策又被明確化為“仲介制度”，即“在政府仲介之下，勞資雙方訂立勞動契約，根據各地不同的生活條件，酌量增加工資，減少工作時間，改良工人生活待遇”。 此后，《論政策》、《對晉察冀邊區根據地建設的主張》和《陜甘寧邊區施政綱領》等文件又進一步要求在工人運動中保障資本家的合法利益，并提出“勞資間在訂立契約后，工人必須遵守勞動紀律”。農民運動的情況與此大致相仿。全面抗戰一個月后，中共中央發布的《抗日救國十大綱領》和《為動員一切力量爭取抗戰勝利而斗爭》就逐步通過“廢除苛捐雜稅”和“減租減息”的規定緩和了農民階級和地主階級的尖銳矛盾。這一理念被之后的《為抗戰四周年紀念宣言》、《中國共產黨與中華民族》、《中共中央發布抗戰七周年紀念口號》等文件所堅持，并成為在抗日戰爭期間的主要涉農政策。

與此同時，中國共產黨還著力推動民間互助的發展。中國共產黨在創黨初期的政策制定過程中尤其強調資本家、地主在公益事務開支中的完全責任，并在《“二七”失敗后的安源工會》、《關于職工運動的策略》和《宣傳工作的目前任務》、《關于白區的黨與群眾工作》中都有所體現。然而自1938年開始，民間互助開始在各地實踐中得到了更為明確的鼓勵，其中華北戰區在工作總結中談到“此外還可以舉行募捐，自愿捐，要絕對禁止用強迫的派捐”；陜甘寧邊區在1939年也通過依靠廣大群眾的“互助互濟”來解決社會問題；晉察冀邊區在政策實施過程中也建議“發揮高尚的民族友愛的互助精神，以縣區或村為單位，建立大眾互助的儲蓄互相救濟組織”。基于各地實踐，民間互助也得到了中共中央的高度認可，不但在資金互助以外發展出了“生產互助”形式，而且也肯定了陜甘寧邊區、晉察冀邊區、豫鄂邊區等地形式多樣的民間互助小組。

中國共產黨這一時期社會政策的調整還集中體現在災害救助的責任轉變上。中國共產黨早期的災害救助政策往往通過沒收資本家和地主階級的生產資料來協調統配災民與貧民的糧食需要，國共全面合作抗戰以來，中國共產黨逐步改變了原有的被動式救災思路。1939年，陜甘寧邊區在回顧自身抗戰工作的同時明確提出了救濟之后的分流問題，其文件明確規定“要使難民經過一次救濟后，自行謀生，或則介紹到農村，在農民協助土地工具和糧食之下而參加生產，或則介紹到學校念書后再回到自己家鄉參戰”。之后，晉察冀邊區也對流亡學生的救濟做出了明確的界定，其文件要求“保護知識青年，救濟淪陷區流亡學生，分配一切抗日知識分子以適當工作”。至1944年8月，中共中央在各根據地實踐經驗的基礎上開始提出“以工代賑”的口號，即“對災民應普遍實行以工代賑，組織一切待救濟而又有勞動力之災民開荒、開灘、開渠、打壩、打井及進行各種手工業等，并實行貸款、貸糧給災民進行商業運輸，賺腳價及作小買賣等”，從而體現出其災害救助政策已經開始帶有一定的發展型福利理念。

四、1945—1949年的政策定型階段：建國前夕的宏觀布局

抗日戰爭勝利后，中國共產黨在戰時局面下鞏固了既有的社會政策，并對既有政策進行了一系列的整合：首先，中國共產黨在這一階段已經初步完成了體系化的政策框架，其不但幾乎涵蓋了現代社會政策框架下的所有子政策，而且對其組織建設、財政撥款、人事行政等具體事宜都進行了細致安排，這就為建國后各項制度的有序開展提供了政策支撐。其次，隨著這一時期黨的中心任務從農村建設再次轉向城市建設，社會政策的中心也開始逐步回歸至城市中的工人階級，有關職工保障的相關政策重新大量出現。再次，中國共產黨這一時期的社會政策變得更為成熟，不但在制度設計中充分考慮了福利權利與福利義務之間的內在關聯，而且在政策部署中對經濟政策與社會政策的沖突也進行了有力的緩和。

這一時期中國共產黨社會政策的首要特征是政策體系的初步定型，即相關政策從簡單且分散的單一社會政策走向體系且關聯的社會政策框架。自創黨以來，中國共產黨雖然在社會政策的制定過程中具有較強的宏觀指導力，但是各個階段往往會依循當時的斗爭環境而設計出“碎片化”的施政重點。抗日戰爭即將獲勝之際，中共中央頒布的《論聯合政府》第一次較為全面闡述了和平年代的各項社會政策，該文件不但對勞動保障、社會保險、優撫安置、社會救濟、災害救助、失業保障、婦幼保護等具體問題都進行了明晰的闡釋，而且對稅收制度、行政體系和基金設置等具體管理制度也進行了有益的探索。在此基礎上，1946年發布的《和平建國綱領草案》進一步對軍人優撫、難民救助、疾病救助、勞動保障和婦幼保護等事宜進行了詳細的規定，并對原有政策進行了積極的細化，這使得各項單一社會政策逐步優化成為了一項綜合的社會政策。至1949年9月，中國共產黨領導下的政治協商會議開始著力提出“中華人民共和國境內各民族，均有平等的權利和義務”，且在勞動保障、社會保險、災害救助、基礎教育、婦幼保護、少數民族權利等方面均做出了完整且清晰的規定。

中國共產黨社會政策建設重點的轉移也是這一時期的主要特征。雖然1945年頒布的《必須學會經濟工作》、《論聯合政府》、《論解放區戰場》和《一九四六年解放區工作的方針》等諸多政策都還延續了以農村社會政策作為主要著力點的政策特點，但自一年后發布《努力發動解放區群眾》以來，城市社會政策逐步回歸到了黨中央社會政策的中心舞臺，并在此后的《和平建國綱領草案》、《關于對解放區私人企業的政策方針給鄧子恢的指示》、《關于占領長春后的東北工作部署給彭真等的指示》和《再克洛陽給洛陽前線指揮部的電報》等文件中都有明確的體現。1948年后，中共中央又陸續頒布《當前中國職工運動的總任務》、《關于大量提拔培養產業工人干部的指示》、《關于新解放城市職工工資薪水問題的指示》等政策，有關工人階級的工資收入、勞動時間、工作強度、工廠環境、社會保險、職工福利、女工保護和童工保護等各項事務均被全面地加以闡釋，從而使得有關工人階級的保障政策日趨完備。

權利保障與責任共擔并重是這一時期中國共產黨社會政策的第三個典型特征。中國共產黨初創期的社會政策往往強調工人斗爭而非勞資合作，因而整體上表現出了經濟政策與社會政策的內在沖突。抗日戰爭時期雖然勞資矛盾有所弱化，但是其政策制定的出發點仍然未能夠考慮到福利保障與經濟產業的共同成長。進入到20世紀40年代中后期，中國共產黨在社會政策的制定過程中開始著力考慮經濟增長與社會穩定之間的密切關聯，開始全面強調福利責任與福利權利的內在平衡：一方面，中共中央仍然延續了對災害救助過程中“福利依賴”的防范，主張將災民的就業引導工作視為強于災害救濟的優先方案，要求“把工人、貧民、知識分子等廣大群眾組織起來進行城市各項建設”；另一方面，中國共產黨開始在保障職工權利的同時明確要求通過勞動紀律的約束來提高生產率，提出“解放區的職工和經濟工作者，堅定不移地貫徹發展生產、繁榮救濟、公私兼顧、勞資兩利的工運政策和工業政策”。

五、結 語

“不忘初心，方得始終”。對于中國共產黨早期社會政策的細致梳理不但有助于回溯黨在各個階段社會建設中的歷史使命，而且有助于透過各時期的建設方略來更好地指導新時代的政策布局。本研究基于1921年到1949年間232份重要文件的文獻梳理發現，中國共產黨通過四個階段的歷史演變實現了社會政策從有限到豐沛、從單一到多元、從獨立到綜合的時代跨越，并在以民生福祉為中心的建設方略之中體現出了務實性、進步性與漸變性相結合的轉型規律。

從其歷史使命來看，中國共產黨早期社會政策往往滲透到黨的時代任務之中，不但在制度設計中體現出了鮮明的階級屬性，而且在政策實踐中也具有典型的政治意涵：（1）1921年到1926年的政策初創階段發軔于工人運動且反作用于工人運動，其政策建構的目的是在國共第一次合作的大背景下推動工人運動的蓬勃發展。在政策設計中，工人階級的勞動保障、社會保險和婦幼保護訴求被加以突出，構成了早期工人運動的斗爭方略。（2）1927年到1936年的政策拓展階段在繼承原有工人政策的基礎上大大擴展了涉農和涉軍政策，其背后則反映出國民革命失敗后黨中央工作重心逐步轉向農村地區的時代特征。同時，這一時期專門機構和法律體系的逐步完備也凸顯出其社會政策的執行力更為堅實。（3）1937年到1944年的政策優化階段著眼于國共聯合抗日的大局，通過實行柔性社會政策的方式來緩和階級矛盾，并在城市與農村地區積極推行勞資關系的協調。囿于邊區政府財政資金的有限，這一時期的社會政策還積極鼓勵民間互助和生產自救，因而在一定程度上使得其社會政策具有更強的可適性。（4）1945年到1949年的政策定型階段伴隨黨中央中心任務的轉移而實現了城市社會政策的大量回歸，經濟政策與社會政策之間的平衡也成為這一時期的典型特點。更為重要的是，這一時期中國共產黨開始對各項獨立的社會政策進行了整合，提出了較為系統和全面的社會政策目標，從而為建國后完整政策體系的建立提供了積淀。

從其建設方略來看，中國共產黨早期社會政策表現出了務實性、進步性和漸變性相結合的典型特征，并明確地反映出社會政策隨著黨的成熟而逐步成熟的演進脈絡：（1）社會政策的務實性在各個時代都得到了普遍的堅持。作為嵌入性的政策，中國共產黨早期的社會政策不但積極服從于各個時期黨中央的中心任務，而且著力考慮到了各個時期民眾的現實福利訴求，因而其政策設計背后的深層邏輯體現出了中國共產黨在現實生產力水平之上著力為其所代表的階級民眾謀福利的責任承擔。（2）社會政策的進步性在整體演變過程中也得到了明晰的闡釋。自創黨以來，中國共產黨的社會政策就沿著從有限到豐沛、從單一到多元、從獨立到綜合的嬗變過程加以前進，其社會政策的覆蓋對象從單純的工人階級逐步擴大為以工農聯盟為基礎的全體民眾，社會政策的建設方案也從工人階級著力訴求的勞動保障政策逐步擴展為含納勞動保障、社會保險、社會救助、社會福利、軍人優撫和民間互助等多元體系的民生福祉框架，從而展現出黨組織從幼稚到成熟的福利理念演變進程。（3）社會政策的漸變性在各個時期都得到了較好的展現。縱觀其發展脈絡，中國共產黨每個時期的社會政策不但都充分繼承了原有社會政策的建設思路，而且對既有的社會政策都進行了積極的批判和吸收。同時，中國共產黨早期建立起來的諸多具體政策為后續整合性政策的建構提供了前期探索，其政策設計、機構建設、財政管理和人事安排等領域的諸多原則也都得到了建國后各項政策繼承，并逐步演化為當今更為系統、充裕和豐沛的社會政策框架。

注釋：

（1）這一時期部分政策顯得比較冒進，比如《勞動法案大綱》、《勞動運動復興期中的幾個重要問題》等政策認為社會保險繳費主體應當為資本家的論述就與當時的時代發展具有較大的差距。

（2）在早期的相關政策中，童工的年齡上限一直存在著差異，《勞動法案大綱》規定“禁止雇用十六歲以下之男女童工”，《中國共產黨黨綱草案》中規定“禁止雇用十四歲以下的童工”。但自1925年《勞動運動復興期中的幾個重要問題》之后，中國共產黨相關規定才逐步將童工年齡穩定在16歲的界限。

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