淮河流域突發(fā)水污染應(yīng)急分級響應(yīng)機(jī)制研究

楊 陽，王瑋瑤

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京211100）

一、研究背景

（一）淮河流域突發(fā)水污染事件形勢緊迫

淮河流域水污染事件呈現(xiàn)多發(fā)、頻發(fā)和突發(fā)等特點(diǎn)，給社會公眾的生命健康和財產(chǎn)安全帶來嚴(yán)重威脅，成為制約流域社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸，也是生態(tài)文明建設(shè)的重大挑戰(zhàn)。近年來，淮河流域相繼發(fā)生了河南安徽跨省河流大沙河、安徽江蘇跨省河流新汴河、山東江蘇跨省河流邳蒼分洪道省界斷面水質(zhì)砷超標(biāo)。2012年底，安徽八一化工股份有限公司發(fā)生火災(zāi)，含苯事故廢水漫溢入淮河干流。突發(fā)水污染事件的發(fā)生，使局部地區(qū)飲水安全、供水安全和生態(tài)安全受到威脅，嚴(yán)重制約了流域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

（二）水污染應(yīng)急分級響應(yīng)的研究尚處于起步階段

目前對突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)分級研究較少，有學(xué)者對不同突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)分級進(jìn)行了研究。例如，王娟根據(jù)輿情性質(zhì)、影響程度、涉及范圍等因素，劃分了不同的預(yù)警等級，建立了快速回應(yīng)機(jī)制和聯(lián)動機(jī)制，提出了有效開展全方位、差異化的應(yīng)對處置措施。劉鐵民等人根據(jù)生產(chǎn)安全事故的預(yù)期后果、影響范圍、事態(tài)控制和事件的性質(zhì)，對國家生產(chǎn)安全應(yīng)急救援體系分級響應(yīng)和救援程序進(jìn)行了探討，認(rèn)為各級應(yīng)急組織應(yīng)制定和實施通用的應(yīng)急響應(yīng)程序，使應(yīng)急反應(yīng)的接警、啟動、救援實施、事態(tài)控制、應(yīng)急恢復(fù)，直到應(yīng)急結(jié)束的全過程實現(xiàn)程序化和標(biāo)準(zhǔn)化。可見，突發(fā)事件的分級響應(yīng)已經(jīng)有了一定的研究，但是針對突發(fā)水污染事件的分級響應(yīng)研究尚處于起步階段，從理論到實踐都沒有形成共識。

二、淮河突發(fā)水污染事件的主要問題

（一）監(jiān)測能力有待提升，預(yù)警系統(tǒng)不完善

水質(zhì)監(jiān)測是污染預(yù)警和治理效果評定的重要手段，流域機(jī)構(gòu)的監(jiān)測手段以人工現(xiàn)場采樣、實驗室儀器分析為主，在線自動監(jiān)測為輔。但是自動監(jiān)測和人工監(jiān)測都存在頻次低、覆蓋率低、不能及時反映污染變化等問題。尤其是在突發(fā)水污染事件中，水質(zhì)情況是應(yīng)急響應(yīng)活動的直接參考指標(biāo)，對后續(xù)一系列響應(yīng)活動的開展具有決定性作用。突發(fā)水污染事件中水質(zhì)情況瞬息萬變，現(xiàn)有的監(jiān)測手段、技術(shù)和頻次不能做到數(shù)據(jù)即時采集即時分析，因此，既不能在污水進(jìn)入河流的第一時間監(jiān)測到污染物、濃度等關(guān)鍵指標(biāo)為應(yīng)急反應(yīng)爭取時間，也不能滿足后續(xù)應(yīng)急響應(yīng)活動（諸如事故分級、處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)）的需求。

（二）處置技術(shù)不成熟，處置周期偏長

2008年8月上旬，淮河水保局在日常的省界斷面水質(zhì)監(jiān)測工作中發(fā)現(xiàn)大沙河省界斷面包公廟閘上水質(zhì)砷濃度嚴(yán)重超標(biāo)，這也是首次發(fā)現(xiàn)淮河流域跨省河流砷污染嚴(yán)重超標(biāo)。從發(fā)現(xiàn)砷污染到12月7日河南省商丘市大沙河砷污染水體實現(xiàn)連續(xù)達(dá)標(biāo)，已經(jīng)過去了4個月。此次大沙河砷污染事件中處置技術(shù)的不成熟直接導(dǎo)致了水污染事件不能第一時間得到控制和處置。目前國內(nèi)突發(fā)水污染事件頻發(fā)，由于突發(fā)水污染事件的復(fù)雜性和不確定性，要在短期內(nèi)做出安全、有效、經(jīng)濟(jì)的應(yīng)急決策，先進(jìn)的應(yīng)急處置技術(shù)是決定性因素。它對控制水污染事件的過程、增強(qiáng)應(yīng)急處理能力、降低污染事件的損害具有重要意義。

（三）部門分工協(xié)作不順暢，制度保障缺乏

突發(fā)水污染事件的應(yīng)急響應(yīng)是政府、流域機(jī)構(gòu)、水利、環(huán)保、衛(wèi)生等眾多部門共同協(xié)作解決問題的過程，這些部門各自職能不同、分工不同，各自的主管部門也不同，在發(fā)生突發(fā)水污染事件時容易各自為政，無法實現(xiàn)效能的最大及最優(yōu)化。相關(guān)法律法規(guī)都規(guī)定了地方人民政府在突發(fā)事件的處置中應(yīng)該起主導(dǎo)作用、負(fù)主要責(zé)任。突發(fā)水污染事件應(yīng)急處置也應(yīng)遵循這個原則。雖然目前在突發(fā)水污染事件中各部門都已經(jīng)有預(yù)案，但是部門間銜接不流暢。建立由政府主導(dǎo)、多部門聯(lián)動的突發(fā)水污染應(yīng)急處理機(jī)制迫在眉睫。

（四）缺乏后續(xù)的監(jiān)督管理，相應(yīng)的績效評估不健全

近年來，對突發(fā)水污染事件采取的處理方式帶有明顯的末端治理的特點(diǎn)，這往往使得流域機(jī)構(gòu)和水利部門重響應(yīng)而輕監(jiān)測預(yù)警、重短期成果而輕長效治理、重單一目標(biāo)輕綜合發(fā)展。由于缺乏后續(xù)的監(jiān)督管理，除了關(guān)停的企業(yè)回潮生產(chǎn)導(dǎo)致污染反彈，那些曾經(jīng)驗收達(dá)標(biāo)的企業(yè)往往成為后期治理被忽視的對象，他們通過集中、夜間或者暗管等方式違法排放，但是卻由于身處監(jiān)管的盲區(qū)而難以被察覺。此外，突發(fā)水污染事件的解決不等同于無其他外患，積累于懸浮物和底質(zhì)中的污染物質(zhì)很有可能引起次生水污染。因此，持續(xù)性強(qiáng)有力的后續(xù)監(jiān)督管理尤其重要。后續(xù)監(jiān)督管理不僅包括對排污企業(yè)、污水處理廠的監(jiān)督檢查和評估，也包括對突發(fā)水污染處置后的水質(zhì)、水量監(jiān)測預(yù)警與評估。

三、突發(fā)水污染響應(yīng)活動分級與職能定位

在突發(fā)水污染事件的應(yīng)急響應(yīng)中，政府起主導(dǎo)作用，環(huán)保、水利、水文等其他部門均為響應(yīng)活動的主體，在響應(yīng)活動中承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。在發(fā)生突發(fā)水污染事件時，各應(yīng)急響應(yīng)部門應(yīng)迅速集中人力和物力，果斷處理突發(fā)水污染事件，控制事態(tài)進(jìn)一步惡化，最大限度減少損失和不良后果，有力維護(hù)公眾利益和保護(hù)水環(huán)境。這就需要對突發(fā)水污染事件進(jìn)行分級，并且要細(xì)分出各響應(yīng)部門在不同級別突發(fā)水污染事件應(yīng)對中的職能與定位，提高應(yīng)急響應(yīng)的速度，避免響應(yīng)不足或響應(yīng)過度。

（一）響應(yīng)活動分級

通過在對近年來淮河流域發(fā)生的重大水污染事件基礎(chǔ)資料收集整理的基礎(chǔ)上，根據(jù)《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》和淮河流域水污染事件應(yīng)急響應(yīng)的需求，本研究對淮河流域突發(fā)水污染事件的應(yīng)急響應(yīng)也分為4級，對應(yīng)突發(fā)水污染事件的4個等級。

1.初判特別重大水污染事件，發(fā)布紅色預(yù)警，啟動Ⅰ級響應(yīng)。

2.初判重大水污染事件，發(fā)布橙色預(yù)警，啟動Ⅱ級響應(yīng)。

3.初判較大水污染事件，發(fā)布黃色預(yù)警，啟動Ⅲ級響應(yīng)。

4.初判一般水污染事件，發(fā)布藍(lán)色預(yù)警，啟動Ⅳ級響應(yīng)。

（二）各響應(yīng)主體的職能定位

根據(jù)《中國人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱“突發(fā)事件應(yīng)對法”）、《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》以及各部門“三定方案”相關(guān)職責(zé)的規(guī)定，主要應(yīng)急響應(yīng)主體在突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)中的職能定位如下：

1.政府。各級政府是突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)中最直接和最終的責(zé)任主體，全面負(fù)責(zé)突發(fā)水污染事件的應(yīng)急指揮調(diào)度、組織協(xié)調(diào)以及維護(hù)社會穩(wěn)定的工作。

（1）I級響應(yīng)時，成立國家水污染應(yīng)急響應(yīng)指揮部。組織領(lǐng)導(dǎo)各省人民政府全面開展突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)的各項工作。

（2）II級響應(yīng)時，成立省級水污染應(yīng)急響應(yīng)指揮部。省人民政府負(fù)責(zé)向國務(wù)院報告重大水污染事件信息。

（3）III級響應(yīng)時，成立市級水污染應(yīng)急響應(yīng)工作小組。市人民政府負(fù)責(zé)向省人民政府報告較大水污染事件信息。

（4）IV級響應(yīng)時，成立縣級水污染應(yīng)急響應(yīng)工作小組。縣人民政府負(fù)責(zé)向市人民政府報告一般水污染事件信息。

2.環(huán)保。牽頭負(fù)責(zé)突發(fā)水污染事件應(yīng)急處置、監(jiān)測、報告、監(jiān)督管理、調(diào)查處理工作。

（1）I級/II級響應(yīng)時，分別由環(huán)保部/省環(huán)保廳將有關(guān)情況、采取或需要采取的措施及時上報至國務(wù)院/環(huán)保部，信息跟蹤與續(xù)報至少每天4次，并每1小時進(jìn)行1次的應(yīng)急監(jiān)測，10日內(nèi)向國務(wù)院提交事件調(diào)查報告。①參考依據(jù)：水利部《重大水污染事件報告辦法》規(guī)定：省級水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)在重大水污染事件處理完畢后的10日內(nèi)以正式文件向水利部提交重大水污染事件調(diào)查報告。

（2）III級/IV級響應(yīng)時，市/縣環(huán)保局將有關(guān)情況、采取或需要采取的措施及時上報至省環(huán)保廳/市環(huán)保局，信息跟蹤與續(xù)報至少每天2次，并每2小時進(jìn)行1次的應(yīng)急監(jiān)測，15日內(nèi)向國務(wù)院提交事件調(diào)查報告。

3.水利。負(fù)責(zé)做好突發(fā)水污染事件處置期間的水量應(yīng)急調(diào)度工作。參與突發(fā)水污染事件的水環(huán)境監(jiān)測、處置、監(jiān)控和監(jiān)督管理，參與編寫突發(fā)水污染事件情況的報告或通報等工作。

（1）I級/II級響應(yīng)時，分別由水利部/省水利廳將有關(guān)情況、采取或需要采取的措施及時上報至上級水行政主管部門，并及時通報同級人民政府。②參考依據(jù)：黃河流域水資源保護(hù)局《重大水污染事件報告辦法》規(guī)定：各級水行政主管部門發(fā)現(xiàn)或得知重大水污染事件后，應(yīng)在1小時內(nèi)上報上一級水行政主管部門和當(dāng)?shù)厝嗣裾徊⒘⒓凑{(diào)查有關(guān)情況，按統(tǒng)一表格登記，將有關(guān)情況、采取或需要采取的措施及時報上一級水行政主管部門。商相關(guān)部門制定應(yīng)急調(diào)水方案并監(jiān)督實施。

（2）III級/IV級響應(yīng)時，分別由市水利局/縣水利局將有關(guān)情況、采取或需要采取的措施及時上報上級水行政主管部門，并及時通報同級人民政府。商相關(guān)部門制定應(yīng)急調(diào)水方案并監(jiān)督實施。

4.水文。組織開展重點(diǎn)水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測和突發(fā)水污染事件跟蹤監(jiān)測。根據(jù)本級水行政主管部門要求或流域機(jī)構(gòu)請求，負(fù)責(zé)水質(zhì)水量監(jiān)測與評價、水文情報預(yù)報。

（1）I級/II級響應(yīng)時，水利部水文局/省水文局組建水文應(yīng)急專家組，協(xié)調(diào)指導(dǎo)各省水文局，對水量、水質(zhì)同步監(jiān)測。

（2）III級/IV級響應(yīng)時，省水文局地方分局對水量、水質(zhì)同步監(jiān)測。監(jiān)測數(shù)據(jù)及時報告省水文局和市水利局。

5.流域機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)跨省河流、淮委直管河湖、跨流域調(diào)水河流、流域內(nèi)重要城市飲用水源地發(fā)生的或者超出事發(fā)地省級人民政府處置能力的突發(fā)水污染事件處置工作。

（1）I級響應(yīng)/II級響應(yīng)時，應(yīng)在1小時內(nèi)上報水利部，通報水污染事件信息，并報告各省人民政府。同時流域機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)具體情況，及時通報各省環(huán)保廳和可能受到影響的下游省水利廳，并直接通報下游省人民政府。

（2）III級響應(yīng)時/IV級響應(yīng)時，應(yīng)在4小時內(nèi)上報水利部水資源司，①參考依據(jù)：環(huán)保部《突發(fā)環(huán)境事件信息報告辦法》規(guī)定，對初步認(rèn)定為一般（IV級）或者較大（III級）突發(fā)環(huán)境事件的，事件發(fā)生地設(shè)區(qū)的市級或者縣級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)在4小時內(nèi)向本級人民政府和上一級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門報告。并報告各市（縣）人民政府。同時，流域機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)具體情況，及時通報各市環(huán)保局和可能受到影響的下游市水利局，并直接通報下游市人民政府。

6.衛(wèi)生部門。發(fā)布水污染事件可能造成健康損害的公告，同時向突發(fā)水污染發(fā)生區(qū)域內(nèi)公眾發(fā)布應(yīng)急避險建議，準(zhǔn)備相應(yīng)物資，向受到水污染事件影響的地區(qū)組織提供醫(yī)療救助及其他協(xié)助性工作。I級、II級、III級、IV級響應(yīng)分別由國家衛(wèi)計委、省衛(wèi)計委、市衛(wèi)計委、縣衛(wèi)計委為響應(yīng)主體并提供協(xié)助性工作。

7.農(nóng)業(yè)（漁業(yè)）部門。負(fù)責(zé)漁業(yè)損失的應(yīng)急處理，并對可能造成的下游漁業(yè)損失進(jìn)行預(yù)防、搶救、轉(zhuǎn)移等工作，以及其他協(xié)助性工作。I級、II級、III級、IV級響應(yīng)分別由農(nóng)業(yè)部牽頭組織各省農(nóng)業(yè)廳、省農(nóng)業(yè)廳、市農(nóng)業(yè)局、縣農(nóng)業(yè)局為響應(yīng)主體并提供協(xié)助性工作。

表1 突發(fā)水污染事件四級響應(yīng)主體中各響應(yīng)部門細(xì)分表

四、完善突發(fā)水污染應(yīng)急分級響應(yīng)的機(jī)制建設(shè)

從前期預(yù)警、制度完善和能力保障三方面來規(guī)范應(yīng)急響應(yīng)分級機(jī)制中的應(yīng)急響應(yīng)行為，實現(xiàn)各應(yīng)急響應(yīng)部門間的良性互動，最大限度提高應(yīng)急監(jiān)測響應(yīng)速度和響應(yīng)效率，減少突發(fā)水污染事件造成的損失。

（一）建立先進(jìn)的突發(fā)水污染監(jiān)測、預(yù)警系統(tǒng)

傳統(tǒng)的環(huán)境水質(zhì)監(jiān)測主要以人工現(xiàn)場采樣、實驗室儀器分析為主，自動監(jiān)測為輔。雖然經(jīng)過幾十年的發(fā)展，水質(zhì)監(jiān)測已經(jīng)有了長足進(jìn)步，但還是存在監(jiān)測頻次低、采樣誤差大、監(jiān)測數(shù)據(jù)分散、不能及時反映污染變化等缺陷，難以滿足突發(fā)水污染事件管理的需求。因此，完善監(jiān)測預(yù)警應(yīng)該要從兩方面出發(fā)。一方面，完善技術(shù)上的監(jiān)測預(yù)警。地方政府、流域機(jī)構(gòu)等應(yīng)急響應(yīng)主體應(yīng)不斷完善水情水質(zhì)監(jiān)測站網(wǎng)，配備先進(jìn)監(jiān)測儀器，提高快速監(jiān)測反應(yīng)能力，依靠先進(jìn)的技術(shù)手段、充足的資金保障為應(yīng)急監(jiān)測、預(yù)警、處置做支撐。另一方面，完善過程上的監(jiān)測預(yù)警。根據(jù)突發(fā)水污染各響應(yīng)主體的職能定位，流域機(jī)構(gòu)、水利和水文部門負(fù)責(zé)污染發(fā)生后的應(yīng)急監(jiān)測工作，環(huán)保部門負(fù)責(zé)日常污染源排查和監(jiān)測，因此應(yīng)該加強(qiáng)這兩個階段職能部門相應(yīng)的執(zhí)行權(quán)和自由裁量權(quán)，以達(dá)到事前、事中和事后全過程的監(jiān)測與預(yù)警。

（二）完善突發(fā)水污染事件應(yīng)急法制體系

從目前我國的突發(fā)性水污染事件應(yīng)急機(jī)制的立法結(jié)構(gòu)模式來看，其結(jié)構(gòu)模式不完備。在制度模式上，我國的突發(fā)性水污染事件應(yīng)急機(jī)制的立法制度模式則表現(xiàn)為缺損且欠缺可操作性[1]。建議在《突發(fā)事件應(yīng)對法》的指導(dǎo)下專門制訂針對淮河流域突發(fā)水污染事件的應(yīng)急響應(yīng)實施性辦法，規(guī)定突發(fā)水污染事件的應(yīng)急處理措施，并且明確應(yīng)急主體的責(zé)任范圍和職能活動，為建立跨地區(qū)、跨部門的協(xié)商機(jī)制奠定良好的制度基礎(chǔ)。由于我國應(yīng)急管理體制強(qiáng)調(diào)的是以“屬地管理”為主，地方政府就理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻蔀橥话l(fā)水污染事件應(yīng)對的主要承擔(dān)者和主要實施者。并且突發(fā)水污染事件具有明顯的區(qū)域性、地域性，因此，在保證法制統(tǒng)一的前提下，地方政府可充分發(fā)揮其創(chuàng)制性規(guī)范的特點(diǎn)，以《突發(fā)事件應(yīng)對法》的實施性辦法為基礎(chǔ)，建立切合其本地區(qū)應(yīng)急管理實際的規(guī)范性體系，以增加其可操作性和應(yīng)急法制體系的完備性。

（三）加強(qiáng)突發(fā)水污染事件應(yīng)急處置建設(shè)

加強(qiáng)突發(fā)水污染應(yīng)急處置建設(shè)的關(guān)鍵在于協(xié)商機(jī)制和沖突整合機(jī)制的構(gòu)建。淮河流域突發(fā)水污染事件應(yīng)急響應(yīng)活動分為特別緊急（Ⅰ級）、緊急（Ⅱ級）、較急（Ⅲ級）、一般（Ⅳ級）四級。每一級響應(yīng)活動都需要政府、流域機(jī)構(gòu)、環(huán)保、水利等響應(yīng)主體的共同合作。在構(gòu)建各響應(yīng)部門協(xié)商機(jī)制的思路下，可以通過協(xié)商會議、共同決策等方式不斷加強(qiáng)流域機(jī)構(gòu)與政府、環(huán)保、水利等部門之間的協(xié)作目標(biāo)認(rèn)同。另一方面，由于受到外部環(huán)境、部門利益、條塊分割等原因的影響，地方政府與各響應(yīng)部門之間、各響應(yīng)部門內(nèi)部可能會產(chǎn)生各種沖突，難免存在一些配合不順暢的問題。沖突整合機(jī)制提出，以協(xié)作中的障礙為導(dǎo)向，以克服合作治理中的困難為目標(biāo)，建立起共同的價值訴求上的聯(lián)動治理模式。因此，協(xié)商配合機(jī)制與沖突整合機(jī)制的雙軌建設(shè)，成為了以“提升動力、激發(fā)活力、增強(qiáng)效率”為目標(biāo)的應(yīng)急處置機(jī)制完善過程中的重要內(nèi)容。

參考文獻(xiàn)：

[1]魏俊杰.我國突發(fā)性水污染事件應(yīng)急機(jī)制法律問題研究[D].杭州：浙江農(nóng)林大學(xué)，2013.