綜合管廊等準經營項目PPP模式下的風險分擔研究

代仁強 王洋 胡芝福 徐淦開

(廣州市建設科學技術委員會辦公室，廣東 廣州 510030)

0 引言

近年來，中央相關部委大力提倡采用政府和社會資本合作模式(簡稱PPP模式)推動公共基礎設施建設，先后頒布了一系列關于政府和社會資本合作(PPP)的相關文件。其中，準經營性基礎設施項目是PPP模式的重點領域，其主要特征表現為既有經營性又有公益性，項目經營所產生的收益不足以收回前期投資，還需要政府進行補貼。項目主要包括：文體類公共設施、城市管線管道設施、城市交通系統、環境系統等。這類項目通常應由政府主要負責建設，對資金有巨大需求。政府為減輕資金壓力并緩解債務，通過財政上的補貼和政策上的優惠方式吸引社會資金，采用PPP模式建設運營這類項目。

地下綜合管廊是這類準經營性基礎設施項目的代表。PPP項目在實施的過程中會有大量復雜多樣的風險，這些紛繁復雜風險的合理分擔成為影響綜合管廊PPP項目是否“物有所值”的最為關鍵指標之一。我國獨特的政治、經濟、法律和社會環境使得照搬其他國家的風險分擔經驗難度很大，因此了解影響綜合管廊等準經營性PPP項目風險分配的因素，使風險分配原則的確立更為公平合理，并建立可操作的風險分配模型，對PPP項目的成功實施具有很重要的實際意義。

1 PPP項目風險分擔現狀

PPP項目具有投資高、周期長、風險大的特點。準經營性PPP項目在財務上的可行性很大程度上依賴政府對項目的支持，只有取得政府強有力的支持，才可能成功；否則，項目將無法實現自身運營。政府應在法律政策及自身能力允許的范圍內，盡可能地為PPP項目的開發建設和運營提供支持。但是，政府給予的支持需要建立在風險合理公平分擔的基礎之上，因為過少的擔保無法吸引潛在投資人，但是過多的承諾將帶來公眾利益的流失，大大增加政府履約成本，并最終可能出現政府信用風險，使項目無法依照合同實施。

目前，盡管PPP在中國的應用已經頗具規模，但是政府在風險分擔控制等方面的認知仍然存在不夠系統科學的問題。對于PPP項目中的風險認識不及一些有相當實力的投資人或開發商，出現雙方在風險分擔博弈階段占有信息的不對稱，造成政府風險分配的決策失誤。

政府在PPP項目中的擔保情況(風險分擔)可以歸結為三類：

(1)政府提供了過多的擔保給私人投資者。

(2)政府提供了合理的擔保給私人投資者。

(3)政府提供了不足的擔保給私人投資者。

2 影響PPP項目風險分擔的因素

2.1 PPP項目本身的特點

由于PPP項目是一個集項目識別、準備、采購、執行、移交各環節于一體的復雜的系統工程，具有投資資金需求量大、特許經營期長、參與方眾多、技術復雜、相互權利義務交錯等顯著特點，使PPP項目在全生命的各個階段存在大量不可控因素，社會經濟環境、管理建設環境等諸多因素變化均會影響PPP項目的風險分擔。

2.2 參與方對PPP項目融資的動機

綜合管廊為準經營性基礎設施項目。政府部門采用PPP模式的主要動機是以低廉的價格得到符合質量要求的產品和服務，并最大限度地實現效率和公平。在綜合管廊項目上通過引入社會資本，提高了項目的效率，并為社會帶來其他經濟效益；但社會資本參與PPP項目的動機是為了得到高于機會成本的經濟效益，實現自身利潤的最大化。在這種天然的基因矛盾下，政府部門的意愿是把盡可能多的PPP項目風險都轉移給社會資本方承擔；而社會資本方則為了規避PPP項目較長生命期內存在的諸多風險，更愿意獲得建設期合同而不愿意經營基礎設施。參與方的動機造成在項目風險分擔的談判中消耗大量時間，使談判成本提高；也可能出現勉強達成合同，但無法完全履行合同簽訂協議而中途廢止的糾紛。

2.3 參與方承擔風險的意愿與能力

參與方承擔風險的意愿偏好往往顯示出其最適合的承擔風險類別，根據偏好進行風險分擔將提高分擔結果的滿意度；把風險分配給最有控制力的一方，承擔風險與其控制力匹配可以減少風險管理成本。因此，參與方承擔風險的意愿與能力將直接影響談判的進程和風險分擔的結果。

2.4 缺乏PPP相關法規政策和合同文件

首先，目前我國關于PPP項目的立法尚不健全，立法層次比較低，沒有形成PPP項目實施的法律框架，在國家層面的立法上還存在空缺，各級政府或部委缺乏權威性的法規支持。PPP項目參與方在談判時，只能以自身的規章制度和經驗進行談判，大大延長了談判的時間。其次，存在部門規章相互沖突，如國家發展改革委與財政部發布的《PPP項目合同指南》在格式、標準、內容等方面都有一定的差異，一些關鍵問題方面的差異，讓地方政府在具體實施PPP項目時往往無所適從，導致增加了參與方學習成本和合同變動的風險。

3 PPP項目風險分配

為了減少風險發生造成的損失以及風險管理的成本，降低風險發生的概率，應該做到盡可能公平合理地分配風險，保證各項目參與方的利益，避免一方為了另一方應該承擔的風險而付出代價；各方應該具有控制分配給自己風險的能力，促進項目的健康運行。

PPP項目風險的合理分配應該遵從四條主要原則：由對風險最有控制力的一方控制相應的風險；承擔的風險程度與所得回報相匹配；承擔的風險要有上限；有承擔風險的意愿。

準經營項目PPP模式的主要風險及承擔類型：

(1)政治法規風險指在項目生命周期內的政治條件的變化、貪污腐敗、政府信用風險、法規政策不利于項目調整，此類風險宜由政府承擔。

(2)宏觀經濟風險指在項目生命周期內利率匯率的不利變化、通貨膨脹、宏觀政策的間接負面影響、行業顛覆性變化，此類風險宜由政府和社會資本共同承擔。

(3)資金風險中財政支付風險由政府承擔，項目融資、貸款利率調整由社會資本方承擔。

(4)設計建設風險是指項目在設計建設階段產生的風險，如發現文物、征地拆遷等宜由政府承擔；設計質量、設計進度、工程地質、施工技術及質量、施工成本、施工安全、施工成本、缺陷及隱蔽工程等風險宜由社會資本方承擔；環保風險、公眾反對風險、工程變更風險則可由雙方共同承擔。

(5)對于運營風險，政府承諾補貼缺失風險、出現競爭性項目風險以及項目國有化風險宜由政府承擔；運營成本增加、設施維護成本增加宜有社會資本方承擔；項目經營收入風險、服務質量及標準變更風險由雙方共同承擔。

(6)不可抗力風險，包括臺風、地震、洪水等自然災害，戰爭、騷亂、罷工等風險，應由雙方共同承擔。

目前，部分地方政府為了加快推進綜合管廊等準經營基礎設施的建設，傾向于向社會資本承諾更多的擔保，特別是入廊費和日常維護費、項目融資擔保及其匯率擔保，這種不合理的風險分擔推高了政府的履約成本，也引發了政府違約的風險。只有項目本身具備經濟生存能力，才可能獲得成功。

4 PPP項目風險定量分擔

4.1 風險分擔評價指標權重設置

風險分配評價指標依據風險分配原則確立。建立一個模糊評價模型，以實現PPP項目風險公平合理的分配，并采用德爾菲專家意見法，通過專家問卷形式設定風險分配評價指標的權重。德爾菲作為權重設置方法，不但可以較為準確地定出權重的系數，還能利用相關性矩陣檢測評價指標之間的相互關系。以綜合管廊PPP項目為例，通過文獻閱讀、德爾菲問卷進行數據收集，設置指標的權重，見表1。通過計算，本案例中CR值均小于0.1，因此判斷矩陣具有可以接受的一致性。

表1 風險分配指標權重

4.2 風險公平分擔評價指標隸屬度設置

PPP項目風險具有模糊性，風險歸屬為非唯一性，隸屬度函數的確立目前還沒有一套成熟有效的方法，對于同一個模糊概念，不同的人會建立完全不相同的隸屬度函數。本案例隸屬函數的構建基于專家經驗：風險事件被管理的可能性；通過承擔風險獲取相應回報的可能性；承擔風險的上限；承擔風險意愿的態度。評價集1為(極低，低，中等，高，非常高)；評價集2為(極不可能，不可能，中等，可能，很可能)；評級集3為(極低，低、中等、高、非常高)；評價集4為(極厭惡，厭惡，中立，偏好，強烈偏好)；其可能性的百分比范圍分別為(0～25%，0～50%，25%～75%，50%～100%，75%～100%)。

4.3 風險公平分擔定量計算

9個風險分擔標準的權重和隸屬度確定后，政府與私人部門的定量風險分擔即可獲得，其計算如下：

步驟1：計算風險攜帶能力指數(RCCI)，即

式中，wi代表風險分配指標的權重；rij代表風險分配指標風險分配的隸屬度。

步驟2：指數標準化，即

式中，A代表RCCI標準值；B代表RCCI隸屬度；M是一定值(0.125，0.25，0.5，0.75，0.875)，代表百分比范圍的平均值。

步驟3：確定公私雙方風險分配的比例。

設A1表示政府風險攜帶能力指數；A2表示社會資本的風險攜帶能力指數。即

本文以某綜合管廊PPP項目中的通貨膨脹風險為例，演示定量的風險分擔計算，部分德爾菲專家被邀請來設定風險分配標準的隸屬度，見表2。

表2 通貨膨脹風險分配標準隸屬度

B1=(0.10 0.15 0.13 0.12 0.12

0.08 0.11 0.11 0.08)×

同理，A2=0.56。

因此，應當由政府承擔的通貨膨脹風險比例

應當由私人部門承擔的通貨膨脹風險比例為54.9%。這一比例與目前PPP項目實際分配比例相近。

5 結語

本文通過對國內外相關文獻資料的梳理和運用專家問卷等方法，對以綜合管廊為代表的準經營性項目PPP模式下風險及風險分擔進行了分析研究，提出了可供參考的風險承擔模式以及分擔模型，明確了政府和社會資本的風險承擔類別及其比例，能夠在一定程度上指導準經營性PPP項目風險的分擔，為PPP項目的實施提供技術支撐。

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