權益過載、流轉不暢、承包權退出與三權簡化

田富強

（1.西安文理學院經濟管理學院，西安國家中心城市建設研究中心，陜西西安 710065；2.江漢大學武漢研究院，湖北武漢 430056）

1 問題的提出與研究思路

1.1 問題的提出

三權分置制度是聯產承包責任制后的重大制度創新[1]，但面臨一些嚴峻問題。一是農民想出租土地卻沒人承接。二是2016年土地流轉面積占承包農地面積比例增速大幅下滑[2]。目前，解決土地流轉不暢問題的主要思路是聚焦三權具備的承包農地，縱向分析承包權的內容[3]與經營權益的內容[4-5]，明確經營權的屬性[6-7]；縱向劃分承包農地的權益，無疑具有重要價值。但縱向分析聚焦的三權具備模式本身具有制度性缺陷，不可能徹底解決流轉不暢的矛盾：承包農地收益有限；三權具備的承包農地的收益要在承包農戶與經營主體之間分配，利益分散。三是農地租金居高不下[8]。承包權[9]與經營權[10-11]存在不可調和的矛盾。2008—2014年，我國耕地租金年均增幅超過25%[8]。租金過高會影響經營主體競爭力[12]與適度規模經營推廣。三權具備模式激勵不足，要降低三權具備的承包農地比例，實現三權具備模式轉型。縱向分析的不足表現在3個方面：一是分析的產權結構單一，忽視了對具有優勢的兩權具備模式的分析；二是聚焦的三權具備產權結構不能有效解決流轉不暢問題；三是分析視野狹窄。三權具備模式已成為土地流轉的制度障礙，即使建立起權能完整、層次分明、歸屬清晰的三權具備的承包農地產權制度[13]，也不能妥善解決承包農地流轉不暢的嚴峻問題，很難形成流轉順暢、保護嚴格、結構合理、平等保護的農村土地產權制度[13]。縱向分析沒有從三權具備的承包農地的內部權益邊界與關系分析中解脫出來，偏離承包農地產權結構優化目標，不能解決土地流轉不暢的困局。應該比較兩權具備、三權具備與三權簡化模式，選擇具有比較優勢的模式進行推廣。

1.2 研究思路

縱向分析無法解決利益協調[14]與流轉不暢問題，啟發我們采用橫向分析方法，通過重組所有權、承包權與經營權，重新界定3種權益的關系，將3種權益之間3個一組的縱向權益關系簡化為2個1組、2組關系并列的橫向權益關系（圖1），通過結構優化，提升激勵水平。三權具備的承包農地的轉型目標是降低權益數量與有償主體數量，提升主體獲益比例，轉型方向是三權簡化的承包農地。突破權益縱向細分的研究思路，實現研究思路轉型，實現承包權與經營權橫向配置，以三權簡化模式與兩權具備模式耦合的混營模式，解決三權具備的承包農地與適度規模經營之間的矛盾（圖1）。三權具備的承包農地轉型為三權簡化的承包農地，需要實現承包權有效退出。

1.3 研究步驟

研究分為3步，第1步，確定未來承包農地的理想產權結構目標。預測2030—2050年承包農地產權結構布局，包括留鄉承包農戶與外來經營主體的人口數量及其比例、采用小農經營或適度規模經營的承包農地面積及其比例。以提高農業競爭力為目標，確定2030—2050年承包農地的理想產權結構。第2步，構建承包農地理想產權結構目標實現路徑。確保經營權條件下，構建承包權退出的路徑。退出承包權需要妥善統籌安排進城定居的離鄉農戶的住房問題。要多舉措聯動，多領域創新。第3步，分析未來承包農地的理想產權結構的權益關系。以三權簡化的承包農地的經營權統籌三權具備的承包農地的承包權與經營權，實現三權具備的承包農地向三權簡化的承包農地轉型。耦合兩權具備模式與三權簡化模式；構建新兩權分置模式。

2 基本理論

2.1 基本概念

三權分置體系包括3種模式：一是兩權具備模式，二是三權具備模式，三是三權簡化模式。三權分置模式源于兩權分置模式，發展并普及了三權簡化模式。三權分置體系結構指三權分置制度實施不同階段分別擁有兩權分置、三權具備與三權簡化產權結構的農地面積比例。根據不同承包農地承載的權益不同，把承包農地分為兩權具備的承包農地、三權具備的承包農地與三權簡化的承包農地。兩權具備的承包農地指兩權分置模式下同時承載所有權與承包權經營權等2種權益的承包農地。三權具備的承包農地指三權分置條件下同時承載所有權、承包權與經營權等3種權益的承包農地。三權簡化的承包農地指三權分置條件下，承包權退出后，同時承載所有權與經營權等2種權益的承包農地。承包農戶將經營權流轉給經營主體時往往收取租金（相當于毛收入1/3及其以上[12]）（圖2）。理想產權結構的標準是承包農地承載的有償權益盡可能最少，最好僅有1個有償權益；有償權益最少的農地占比最高；規模經營農地占比最高。離鄉農戶是最終離開農村進城定居的農戶。不在地主是居住在鄉村以外，卻擁有鄉村農地承包權、收取承包農地租金的離鄉農戶。留鄉農戶是最終留在農村定居的農戶。外來經營主體是指不具備本村農民集體成員身份、流入農地進行經營的人。全部經營主體包括留鄉農戶與外來經營主體。農民集體包括具有農民集體成員身份權的離鄉農戶與留鄉農戶。部分采用小農經營方式、部分采用適度規模經營方式的農地經營方式稱為混營模式。目前，承包農地采用混營模式。截至2014年底，全國家庭承包農地流轉面積占家庭承包經營耕地面積的30.4%，流轉出承包農地的農戶占家庭承包農戶數的25.3%[15]。2016年，全國土地流轉面積占家庭承包農地面積的35.1%[2]。2016年6月東部沿海一些地區流轉比例超過1/2[16]。小農經營模式是指沒有實現適度規模經營的經營模式。小農經營率指小農經營面積占全部承包農地面積的比例。適度規模經營是指經營規模達到目前農戶經營農地10倍以上的經營方式，戶均經營5.26 hm2即達到適度規模經營標準。適度規模經營率指適度規模經營面積占全部承包農地面積的比例。

2.2 三權具備的承包農地權益過載

兩權具備的承包農地的有償權益包括承包權益與經營權益；有償主體僅有承包農戶1個。三權具備的承包農地承載的有償權益包括承包權益與經營權益；有償主體包括承包農戶與經營主體。三權簡化的承包農地的有償權益僅經營權益1種，有償主體僅經營主體1個。根據有償主體數量分析，三權簡化的承包農地與兩權具備的承包農地較優。從競爭力角度分析，三權簡化的承包農地更可能采用適度規模經營方式，比兩權具備的承包農地有更高的效率。三權簡化的承包農地的唯一有償主體與兩權具備的承包農地的唯一有償主體的收益相同。用途管制的承包農地承載一個有償主體比較合適，承包農地權益過載是指增加承包農地承載的有償主體，導致有償主體過度競爭耕地收益，造成平均收益下降。三權具備的承包農地流轉不暢的根本原因是權益過載和主體獲益比例較低。解決方法是以退出承包權的方式實現承包農戶的承包權收益，使承包農地只承載1個有償主體，恢復承包農地僅承載1個有償主體的理想狀態，既可發揮流轉農地適度規模經營的競爭優勢，有償主體又具有較高的獲益（表 1）。

表1 三權簡化的承包農地與兩權具備的承包農地承載的權益比較

2.3 三權具備的承包農地轉型方向

根據理想產權結構標準，承包農地承載的有償權益盡可能僅有1個有償權益和有償主體。兩權具備的承包農地與三權簡化的承包農地都符合該標準。三權具備的承包農地轉型的可能方向是兩權具備的承包農地與三權簡化的承包農地。從適度規模經營比例分析，三權簡化的承包農地與三權具備的承包農地比兩權具備的承包農地具有優勢；從激勵經營主體積極性、減輕經濟負擔的角度分析，三權簡化的承包農地與兩權具備的承包農地比三權具備的承包農地具有比較優勢；三權具備的承包農地與兩權具備的承包農地各有優勢，三權簡化的承包農地比兩權具備的承包農地和三權具備的承包農地都具有比較優勢。三權簡化的承包農地具有三權具備的承包農地不具備的優勢，僅有1個有償主體，經營主體全部獲得承包農地收益。三權具備的承包農地向三權簡化的承包農地轉型是解決土地流轉不暢問題的根本出路。

2.4 不同產權結構的農地權益關系

兩權具備的承包農地與三權具備的承包農地雖然承載的權益數量不同，但承載的權益功能完全相同。兩權具備的承包農地承載的承包經營權益相當于三權具備的承包農地承載的承包權益與經營權益耦合形成的權益的價值。雖然三權簡化的承包農地的經營權與三權具備的承包農地的經營權性質不同，三權簡化的承包農地的經營權也與三權具備的承包農地的承包權性質不同，三權簡化的承包農地的經營權益與三權具備的承包農地的承包權和經營權耦合形成的權利性質也不同，但三權簡化的承包農地的經營權益具有與三權具備的承包農地的承包權益和經營權益耦合形成的權益同樣的價值。雖然三權簡化的承包農地的經營權益與兩權具備的承包農地的承包經營權益性質不同，三權簡化的承包農地的經營權益具有與兩權具備的承包農地的承包經營權益同樣的價值。

3 未來承包農地理想產權結構目標確定

目前，2.3億戶[16]農民戶均0.526 hm2[17]承包農地。根據《國家新型城鎮化規劃》，到2020年我國人口為 14.2億，2030年為 14.5億[18]，2035—2050年為14.3億[19]；2030年常住人口城鎮化率為70%[18]。根據聯合國統計數據庫預測，2050年城鎮化率比2030年高17百分點，假定2050年常住人口城鎮化率為87%[20]，2030—2050年平均每年增加0.85百分點，2016年，全國戶籍人口城鎮化率為39.9%[21]，我國大陸總人口138 271萬人[22]，農村戶籍人口8.31億人，農村戶均人口3.61人。城鎮化率為70%時，居住在農村的農戶平均耕作1.04 hm2，不可能實現100%的小農經營率；城鎮化率為87%時，居住在農村的農戶平均耕作2.42 hm2，達不到適度規模經營標準（5.26 hm2），不可能實現100%的適度規模經營率；承包農地仍然采用混營模式。假定未來留在鄉村的居民全部參與農地經營，包括留鄉農戶與外來經營主體；留鄉農戶采用小農經營模式繼續耕作自己的承包地，沒有留鄉農戶流出承包農地，也沒有留鄉農戶流入承包農地；外來經營主體剛好達到適度規模經營的最低標準，經營規模相當于承包農戶戶均承包農地面積的10倍。根據小農經營的承包農戶數量、適度規模經營主體戶數、城鎮化率、全國人口數量、小農經營的承包農戶與適度規模經營主體戶均人口數量（假定小農經營的承包農戶與適度規模經營主體戶均人口數量相等）、全國承包農地面積（1.210億hm2）、承包農戶戶均承包農地面積之間的關系，可計算出不同城鎮化比率下小農經營的承包農戶數與規模經營主體戶數，據此計算出小農經營的承包農地面積與適度規模經營面積及其比例。

3.1 小農經營與適度規模經營將長期共存

小農經營與適度規模經營將長期共存。2030，2036，2042，2050年小農經營與適度規模經營面積比例分別為 1∶1.12，1∶1.73，1∶2.69和 1∶6.26。隨著規模經營面積超過小農經營，承包農戶數量大幅減少。2030，2036，2042，2050 年適度規模經營面積占全部承包農地面積的比例分別為52.92%，63.31%，72.88%和 86.22%。2030，2042，2050年，農村戶籍人口比2016年分別減少50.08%，66.72%和78.37%。承包農戶仍然多于規模經營主體。2030，2042，2050年承包農戶分別占耕種者的89.88%，78.79%和61.55%，適度規模經營戶分別占耕種戶的10.12%，21.21%和38.45%。

3.2 阻礙實現理想產權結構的要素

城鎮化率分別為70%和87%時，離鄉農戶占2016年承包農戶的比例分別為47.65%和77.62%。如果離鄉農戶不能順利退出承包權，不在地主分別達到1.10億～1.79億戶和3.971億～6.462億人。2030—2050年適度規模經營主體數量僅0.122億～0.198億戶，未來承包權主體多，經營主體少。

4 承包農地理想產權結構目標實現路徑構建

4.1 承包農地產權結構

占承包農戶47.65%～77.62%的離鄉農戶退出承包權是三權簡化的關鍵環節，起著騰籠換鳥的作用。離鄉農戶的承包權如果不能退出，流轉農地不僅承載經營權益，還承載承包權益，承包權與經營權處于上位與下位關系，這種農地產權結構稱為縱向結構。三權具備模式是縱向結構。城鎮化率達到70%以上后，如果離鄉農戶退出承包權，農地轉型為三權簡化模式。兩權具備農地中的承包經營權與三權簡化農地中的經營權處于平等地位，兩權具備與三權簡化農地并存的農地產權結構稱為橫向結構。兩權具備與三權具備農地并存的農地產權結構向兩權具備與三權簡化農地并存的農地產權橫向結構轉型，可以提升農地利用效率。

4.2 離鄉農戶實現農地權益的路徑

離鄉農戶退出承包權是最佳選擇。離鄉農戶徹底退出承包地，有利于流轉農地權益簡化；促進兩權具備與三權具備農地并存的農地產權結構向兩權具備與三權簡化農地并存的農地產權橫向結構轉型。根據離鄉農戶轉移數量建造共有產權住房（圖3）。制定《進城離農戶共有產權住房管理暫行辦法》，進城離鄉農戶帶宅基地土地指標進城，將騰出的宅基地用地指標賦予落戶城鎮，騰出的建設用地指標扣除共有產權住房建設用地指標后，抽取一定比例結余指標給承建共有產權住房的建設單位。激勵建設單位開發銷售價格低于同地段、同品質商品住房價格水平的政策性商品住房。建設用地采取“限房價、競地價”“綜合招標”等多種出讓方式，優選建設單位，實行建設標準和工程質量承諾制[23]。

5 未來承包農地理想產權結構的權益關系分析

5.1 承包農地承包權沉淀

離鄉農戶退出后，擁有承包權的承包農地面積減少，流轉土地的承包權沉淀在農民集體內部（圖4）。農民集體擁有的無承包權的耕地數量迅速增加，大多數承包農地不再承載承包權，只承載所有權與經營權。三權簡化農地比例迅速增加。農民集體不僅擁有承包農地的所有權，還承擔承包農戶退出后的三權簡化農地的管理與出租權。

5.2 三權簡化的經營權與承包經營權地位趨同

三權簡化的經營權與兩權具備的承包經營權的性質趨同。三權簡化下留鄉農戶與規模經營主體獲得的權益與地位趨同，保護了經營權。兩權具備的土地產權結構與三權簡化的農地產權結構趨同，兩權具備模式中的承包權在農地權益領域的功能可以忽略不計（圖5）。承包農地產權結構體系轉型經歷了從倒三角形到正三角形的發展過程。第1階段為倒三角型結構，絕大多數農地采用兩權具備模式。第2階段是不規則結構。第3階段是理想的正三角形結構，流轉農地全部退出承包權，大部分農地采用三權簡化模式。兩權具備的承包農地面積逐步縮小。三權具備的承包農地面積及比例變化取決于離鄉農戶增加速度與離鄉農戶退出承包權的速度。三權簡化的承包農地面積取決于承包權退出趨勢（圖 6）。

6 討論與結論

三權簡化模式能夠解決承包權與經營權爭利的矛盾，保障農民集體所有權。我國實現全方位復興，也要發展強勢農業；農業競爭力提升是建設強勢農業的基礎。我國農業競爭力提升還有很大空間。通過提升三權簡化的承包農地比例，提升適度規模經營比例，有利于提升農業競爭力，打造強勢農業。

三權簡化是三權分置后承包農地產權制度的又一次重大制度轉型。城鎮化率達到70%時，仍然有47.08%的承包農地采用兩權具備模式。應該降低三權具備的承包農地的比例，代之以三權簡化的承包農地。理想的承包農地產權結構是兩權具備農地與三權簡化農地并存、三權簡化農地逐步占多數的混營模式。退出承包權是三權具備模式轉型為三權簡化模式、兩權具備模式與三權簡化模式耦合的關鍵，有利于降低經營主體租金負擔。

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