貫徹十九大精神，推動上海保障房可持續發展

文/李東

十九大報告為解決住房領域發展不平衡不充分問題確定了目標任務，也為完善住房保障制度體系指引了方向。然而，上海保障房的制度運行中還存在一些突出的問題，這些問題若解決不好，不僅會造成相關損失，而且將影響基本制度的健康持續發展。貫徹十九大精神，研究如何解決這些突出問題，具有現實和長遠意義。

一、 切實解決共有產權保障住房供后的違規使用問題

上海共有產權保障住房的“嚴格準入”成效顯著，但在供應后違規使用查處上問題較多，如不能切實解決，這個制度的公平、公正性必然受到質疑。

（一）問題和原因

供后違規使用主要表現在如下幾個方面：改變用途——改變居住用途，開棋牌室、小超市，無證經商牟利；野蠻裝修——亂敲亂搭，破壞房屋結構和設施；私下出租——擅自出租給社會人員收取租金，甚至無序出租，帶來群租問題；變相銷售——私下簽訂協議出售住房，無法律法規保護,易發糾紛。

這些違規使用情況在住房供應分配后的初期容易發生，特別在一些生活配套條件尚未完善、入住率不高的小區，以及與動遷安置住房混合的小區，更加突顯。近幾年來，由于加強了管理和整治，改變用途、野蠻裝修等一些容易發現和處置的現象越來越少，但私下出租仍時有發生，變相銷售有所冒頭，主要是一些“黑中介”在其中起了壞作用。

供后違規使用現象難以制止有多方面原因：一是發現不及時，私下出租、變相銷售等行為隱蔽性強，發現難、取證難，更有知情者不報的；二是處置不容易，違規行為的處置往往涉及多個管理部門，協調不易，管理力量不足，常常顧此失彼，司法處置立案難，程序復雜,周期較長；三是執行成本大，一些違規者的抵觸情緒和行為較激烈，需要各種力量配合執行，耗費精力大、人力多，處置一戶還好辦，處置多戶較困難；四是問題難防止，違規者受利益驅動，有“內生動力”，違規成本低，促使其會不斷鉆空子，管理部門往往被動防御,“前面掃、后面冒”，防不勝防。

（二）對策建議：完善管理，創新辦法，形成體系

近年來，市政府的《上海市共有產權保障住房管理辦法》以及市主管部門的《上海市共有產權保障住房供后管理實施細則》相繼出臺，加強供后管理的基本制度、政策已經確立。如何具體實施到位、取得滿意效果，通俗地說，是要解決“最后一公里”問題。

1．完善管理職能。應進一步細化和落實市、區、街鎮（社區）的職能，盡量使管理權責和力量下沉。市住房保障部門主要職能應為建章立制、指導貫徹、監督檢查、協調推進，在制定有效政策、協調管理資源、幫助督促各區工作上發揮主導作用。房屋所在地區住房保障部門應承擔具體管理和落實政策的責任，要有相應的工作制度、運行機制、專門力量的安排，在防范、處置違規行為中發揮決定作用。街鎮（社區）應承擔基層管理的責任，按照行政管理的有關授權或委托，發揮對違規行為的舉報受理、初步查處作用。

2．突出基層作用。違規行為的發現和防止主要靠基層，初步查處也要靠基層。要夯實基層力量，突出基層作用，創新行政管理與社會治理相融合的方式，采取主管部門治理與群眾自治相結合、專項治理與綜合治理相結合等方法，支持與推動基層做好違規行為的處置工作。可通過政府購買服務方式，依靠物業公司、居委會組織日常巡查，開展對違規行為發現、勸導、報告的工作。街鎮（社區）管理部門應及時受理舉報，及時開展初步查處工作，“打苗頭、防蔓延”。要制定對違規行為既準確又易行的取證認定方法，支持初步查處工作有序有力進行。對涉及面較廣的問題，可通過綜合整治、聯席會議等平臺，形成協同處置機制。初步查處解決不了或需要進一步處理的違規問題應及時上報，由區住房保障部門負責辦理。如能形成這樣的工作機制與體系，將會有效地提升對違規行為的查處效率。

3．加大司法支持。由于行政處置的權力、資源有限，一些復雜的、重大的違規違法行為，如嚴重違規、適合采取大幅度經濟處罰或收回住房等措施的，最好通過司法處置來解決。司法處置違規違法案件，權威性、震懾性更強，因此，得到司法部門的理解和支持十分重要。現階段需要解決的實際問題是司法的渠道要暢通，司法的程序要合理簡化，司法判決的執行要及時到位。

4．加強社會監督和正面宣傳報道。應當充分發揮群眾的監督作用，建立舉報制度，鼓勵知情者公正舉報并公布舉報查處結果。對近年來治理群租的相關工作經驗，可以加以充分借鑒和運用。應當積極發揮輿論監督作用，將嚴重違規行為公開曝光，并要公布處理結果，突出正面宣傳報道效果。管理部門要主動組織這樣的活動，主動介紹這方面的工作成效。

5．建立治根的辦法。要研究制定與住戶切身利益有效掛鉤的防治辦法，加大違規成本，抑制違規沖動，先期防范或疏導違規行為的產生。可將違規行為與購房滿五年后允許上市轉讓的條件緊密結合，制定具體政策，對不同程度的行為，設定限制或取消有關優惠的規定。應建立誠信檔案，與社會征信體系聯通，將違規失信行為與限制有關社會待遇掛鉤。此外，也需研究一些人性化政策，在不違反基本原則的前提下，滿足購房戶的合理要求，如：鑒于住區配套條件與居住生活不便的實際情況，可允許購房家庭與其他親屬互換住房居住，依規申請核準并備案以進行管理。

6．加快居住配套設施建設和使用。違規出租等行為出現的一個客觀原因，是住區的居住配套條件尚未建成或投入使用，購房戶生活不便。這就要求政府有關部門加快配套設施建設和投入使用，補上短板。

二、 有效保證共有產權保障住房的后續供應

上海的共有產權保障住房，對解決中低收入戶籍家庭的住房困難,起到了重要作用，受到廣大群眾的擁護。近年來，申請對象的需求趨于平穩，但住房供應量開始跌落，這個矛盾如不能解決，共有產權保障住房制度的持續運行將難以實現。

（一）問題分析

從需求看，“十二五”時期（2010-2015年），上海的共有產權保障住房申請核準共約11萬戶，平均每年約2萬戶。根據各種情況研判，“十三五”期間（2016-2020年）仍將新增約10萬戶，平均每年約2萬戶；“十三五”以后還會有增量，但估計會降低到每年約1.5萬戶，五年合計為7萬-8萬戶。

從供應看，“十二五”時期已供應約9萬套，“十三五”期間計劃供應8萬套，合計為17萬套。按照以往經驗，簽約購房戶約占申請戶的80%，因此2010-2020年間，供需總體上能對接。但需要注意，目前住房供應項目的用地雖已安排，卻由于各種原因，建設供應滯后，而輪候供應的“人等房”是有規定三年期限的，如過期還未供房選房，矛盾也許會爆發。

供應的主要問題是后續缺少安排：一是集中新建房源的用地缺乏計劃安排。目前集中新建的項目主要在“大型居住區”，計劃建設共有產權保障住房約5萬套，主要在“十三五”時期供應。“大型居住區”的保障房用地在“十三五”期間基本用完，如還需新建，規劃選址、供地計劃均未加以考慮。按照目前用地已供應但項目建設仍較慢的情況看，如不提前三年做好規劃和計劃安排，則后續供應一定成問題。二是配建房源的有效供應不足。配建房源已有一定規模，據有關統計,自2010年確定在新建商品住房項目中按不低于5%的比例配建保障房的政策實施以來，至2015年底已配建約1.5萬套。根據“十三五”住房發展規劃中安排新增供應商品住房4000萬平方米來推算，約可配建3萬套，其中在外環線內的房源可能將轉為公租房使用，其余房源按政策都可用作共有產權保障住房，總量可謂不少，問題是可供規模不大。由于是開發商主導配建工程，建設進度難以控制，據初步統計，至2016年底，配建房源約1.9萬套，其中達到竣工可供程度的僅占1/3。此外，房源的適配性也有不足，零散配建的房源，因共有產權保障住房的使用有特別要求，供應分配后較難管理。三是存量（已售）共有產權保障住房中，可利用再供應的數量極少。按照政策，購房滿五年后可上市轉讓，住房保障機構有優先購買權，購買后可再次供應分配給新的申請對象，但目前這一政策的實際效應很弱。首先是購房戶的出售意愿不強，據研究機構2017年從5個共有產權保障住房小區約2萬戶家庭中抽取2000戶進行的調查分析，僅有4%的家庭有上市轉讓的打算，而有購買政府產權份額打算的占46%。又據有關部門近期摸底反映，最早試點供應的徐匯和閔行兩區約2000戶購房家庭中，有上市轉讓意愿的不到5戶，而欲購買政府產權份額的約有100戶。這也說明購買共有產權保障住房的家庭大多是自住需求。其次是房源所在區住房保障機構收購的意愿不大，因為收購房源再次供應可能高價進低價出、收購資金缺乏、操作實施不易。

（二）對策建議：統籌安排，盡早啟動，保證重點，挖掘潛力

1．及早規劃選址和安排供地，保證將集中新建房源作為供應主渠道。集中新建房源的方式，其建設和供應運行機制成熟、管理簡便、政府可控，就其合理性、可行性，仍應作為供應的主渠道。應對供地計劃作結構性調整，從商品住房計劃中切出一塊，優先保證共有產權保障住房的需求。雖實際切出的規摸并不大，但其意義重大，而且鑒于存量共有產權保障住房中有一部分將通過購買政府產權份額轉化為商品住房，市場房源會有所增加，總體上會形成“大循環”。

在新形勢下，對集中新建方式可以進一步優化。需要合理規劃選址，根據實際需求多方位布局，結合新城新市鎮規劃，優先安排配套條件較好的地段。需要政策創新，充分挖掘土地潛力，特別是積極利用原使用權單位持有的國有存量土地，可從前些年曾實施過的“退二進三捆綁式建保障房”的政策中獲得啟示。

2．用好配建房資源，作為供應補充渠道。應保證適用的配建房源用于共有產權保障住房。首先將成幢、易管理的房源用作共有產權保障住房，零散的房源可用作動遷安置房，由此適當調整和平衡兩者的供應計劃。應依據條件，適時啟動配建房源的選房購房工作，經過試點取得經驗后推行。

3．完善政策，盡量將存量房源作為供應輔助渠道。一是允許購房戶取得產證滿五年后，連同政府產權份額，按政府規定價格，直接轉讓給新申請共有產權保障住房對象。其政策優點是住房保障機構不用投入購房資金，操作簡便，可實現共有產權保障住房資源的“小循環”。推行這個政策的關鍵是：首先，定價機制要平衡。一是與初始供房的定價機制相平衡，堅持以市場價格為基礎，合理設定住房銷售價格與產權比例。初始供房與再次供房的定價機制平衡，關系到新老申請戶的住房保障政策待遇公平；二是與購房戶購買政府產權份額的價格相平衡，體現社會權益分配政策的公平。其次，要有引導機制。一是按照政府規定價格轉讓，應該給予住房轉讓戶適當的利益優惠，可以通過相關的稅費減免等方法實現。二是需要創造條件，推動房源所在地住房保障機構回購住房后再次利用。一些原住戶想轉讓的房源，如果沒有新的申請戶要購買，政府回購就是出路。能有效實施的關鍵是：要設立專項基金，并制定可操作的具體辦法，解決好各區回購資金缺乏和積極性不高的問題。

此外，還有以下可完善的有關政策：凡上市轉讓的房源，除轉讓給新的共有產權保障住房申請戶外，一律先購買政府產權份額，轉為商品住房后，才可向市場需求方轉讓。屆時應納入二手房市場交易管理，繳納相應稅費，平抑房價與獲利所得。此政策與推動購買政府產權份額政策相關聯，理由是共有產權狀況長期存續，既造成購房戶資產利用長期受限（如不能抵押等），也造成政府相關投入長期沉淀無法再利用，而且對住房使用行為的管理會更難，還會因土地使用年限、房屋折舊等因素影響，使其再轉為保障房加以利用的效果變差。因此，讓具有后續支付能力的家庭通過購買政府產權份額獲得商品住房，對購房戶與政府均有利，也未背離實施共有產權保障住房制度、通過居民自助加政府幫助逐步改善居住條件的本意。為達到此目的，還可以合理設置價格與條件，允許購房戶分期購買政府產權份額。出售政府產權份額所獲得的資金，應當用于后續共有產權保障住房的建設與籌措，與前述的“大循環”體系相結合。

三、 努力實現公共租賃住房的經濟平衡

公租房的經濟平衡問題，關系到公租房能否長期發揮作用、能否堅持只租不售的定位、能否擴大保障規模等可持續發展的問題。經濟不能平衡，要吸引社會投資參與也無可能。

（一）情況和問題

公租房的建設和運營，政府給予了很多優惠政策，如土地劃撥、建設和運營時期稅費減免、財政投入資本金和貸款貼息以及配套建設資金、明確租金標準略低于市場水平等，這些政策有力地支持了公租房項目的投入產出經濟平衡。但出現的情況是：大多數公租房項目和公司反映虧損大、難平衡，租金收入維持運營管理開支可以，但收回建房或購房的初始投資成本周期很長。據研究機構2015年的專項調查，4個區共14個項目，虧損的有8個項目，收回初始投資的年數，最短的10年，最長的103年，大部分為50-60年。近兩年由于租金有所上升，情況可能好些。公租房如此，市場化租賃房怎么辦？

經濟不能平衡的主要原因如下：一是定位、要求不規范，各公租房公司的資產管理部門要求不一，有的參照房地產企業的資產、財務管理標準來設置要求，有的參照公益性組織的要求來管理，市場機制的動力小；二是初始投資成本較高，在房源建設、籌措時未有效把控；三是租賃運營水平較低，支出大、收入少，管理能力差。

（二）對策建議：規范要求、提升能力、促使進步

1．規范要求，建立合理的評價指標。公租房是租賃型保障住房,應著重體現社會保障、公共服務的功能，政府給予各方面的支持政策，采取市場機制運作、企業化管理，以保本微利為營運目標，保本是底線，微利(3%-5%)是上限。要始終堅持公租房的住房保障作用，同時追求投入產出的經濟平衡，推動可持續發展。

應當設置經濟平衡的合理評價指標，作為經濟管理的基本要求。評價指標可以采取多種經濟分析方法來形成，如資本（投資）分析、財產分析、財務分析等，在具體分析中還可以將租金價格、入住率、租金收繳率、管理成本等變量因素結合進去。從簡便易行考慮，可以用合理的租售比來衡量。租售比通常指每單位(平方米、套、幢、項目)房屋的月租金與該單位房屋的售價之比。按照房地產市場投資價值的測算標準，租售比一般為1：200-300，但是按照公租房的定位及保本微利的經濟要求測算，公租房的租售比可設為1：300-400。公租房初始投資的回收期，可允許在30-35年內，若以住房使用壽命70年計，約有一半時間為收益期。考慮到住房財產仍有市場價值，公租房的經濟平衡目標可以達到。

合理的評價指標，與兩個財務指標的合理界定有密切關聯：一是住房折舊期限不應太短。按目前國家規定，折舊期最短不能少于20年，實際執行中折舊期最長也可到80年。按20年折舊期計算，期內的成本很高。較能反映公租房實際運營要求的折舊期宜為50年。二是住房的殘值標準應貼近實際。按目前財務政策，殘值計算一般為初始投資的3%-5%，此外也可采取市場估值。從符合住房資產的實際狀況出發，公租房的殘值采用周期性的市場估值較為合理。

2．控制房源成本。應根據實際需求，合理選址建設與籌措公租房。租賃型保障房與出售型保障房在選址上有很大不同，職住關聯、交通便利是公租房選址的關鍵，彌補市場房源短缺、增加小戶型和宿舍型的房源是公租房籌措的重點。要特別重視供需不對接、無效供應的問題，這是成本增加的最大根源。還應充分挖掘和利用各種支持政策，如土地劃撥、稅費減免等，努力降低及控制初始投資成本。

3．提高運營水平。運營管理中最需要解決的問題是降低空置率、減少空關期。目前較普遍地存在配租慢的問題，主要有房型不能適配、配套不夠完善、申請審核周期長、審核通過后選房入住手續慢等多方面原因，需要有針對性地去解決。要合理合法地及時調整租金，不少公租房項目初始供應的租金標準較低，應在運營過程中，按照略低于市場租金水平的要求，保持與市場的密切聯動，依據合同約定，及時調整公租房租金標準，逐步增加收入；要努力降低運營管理成本，從調研情況分析，有能力的公司已可將運營管理成本控制在租金的1/3以內，這可以作為一個基本要求。

4．允許有序競爭。公租房公司的經營管理，需要逐步從資產管理與運營管理混合，向資產管理與運營管理分離轉變，重點抓好資產管理。運營管理可以自行實施也可以委托他人實施，根據運營管理的能力、水平,跨地區、跨體制(國企、民企)選擇運營機構。資產管理也要允許競爭，可以通過重組、兼并等方式來實現，目前主要在行政區內實施,將來還可以通過市級層面運用政策、資金等手段來推動。總之，通過有序競爭，形成外部壓力與內部動力，是提高公租房公司運營管理效率的根本之策。