利用社會閑置住房，推進保障性住房籌措的對策研究
——以上海征收安置房源收儲為例

文／周曉東

在土地資源緊約束和城市基礎設施成本提高等大背景下，今后上海出售型保障房的可供量將會面臨很大的局限性，消化利用社會閑置住房或將成為未來住房保障實物供應的來源之一。立足于鼓勵和引導中高水平改善性需求，以市場的方法服務于持有多套住房的市民和被征收安置對象，充分行使法律賦予的優先購買權，以權籍登記轉移尤其是上市審核等環節為行政抓手，出臺框架性的政策，促成“市區協同、管辦分離”，進而推動閑置住房的消化利用，將具有積極的社會意義。

一、基本情況

（一）后續供給規模不足，在建項目推進遇阻

“十二五”以來，上海中心城區征收安置房源快速消化，舊改征收中的市屬安置房源搭橋配比逐步由“拆一配二”調整至“拆二配三”，且有進一步下調配房比例的必要。根據國務院第590號令和上海市政府71號令的精神，因舊城區改建征收個人住宅的，區人民政府應當提供改建地段或者就近地段的房源。經梳理，已規劃的大型居住社區內市屬保障性住房項目后續可供量，距“十三五”需求總量尚有一定距離。若考慮部分基地規劃、建設上的不確定性，“十三五”期間市屬保障性住房建設總量的短缺可能較為明顯。

（二）新建房源面臨困難，籌措方式亟待創新

在新一輪城市總體規劃的新形勢下，上海要通過新建的方式籌措安置房源，將面臨土地、成本和進度等方面的約束。按照“十三五”期間逐年減少用地增量，到2020年守住3185平方公里土地紅線的要求，上海在相當一段時期內都不具備通過集中供地的方式大規模籌措保障性住房的條件。

同時，上海較高的征收安置補償標準決定了在利用級差地租進行實物安置時，將面臨越來越多的用地掣肘，因此，安置房源在建設上將從集中轉向分散，在籌措上將從增量供給轉向存量盤活，在配后管理上將從統一轉向多元。

《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》（國發〔2013〕25號）和之后中央出臺的一系列政策，明確了政府主導、市場運作征收安置房源的基本原則，同時要求結合地方實際，進一步提高貨幣化安置比例。

（三）已供應保障房的規模分析

至2016年上半年，全市已供應征收安置房近1億平方米、逾100萬套，約占全市住房面積總量的1/6。據抽樣調查，有意出售市屬大型居住區安置房的居民家庭一般在符合上市條件后的2年內售出，此類交易占大型居住區安置房總量的1/3左右，其中不少為獲配多套安置房的居民家庭。

全市共有產權保障房自2010年試點以來，累計簽約居民家庭9萬余戶，低于預判的“十二五”簽約數。2016年開展的第六批申請供應工作，預計簽約家庭約5萬戶。另據調查，共有產權房符合上市條件后，有出售意向的持有家庭占7%左右。

（四）收儲安置房源的可行性分析

2015年底的抽樣調查結果顯示：顧村、泗涇等首批建設的大型居住區入住率在95%左右，但入住居民中，租賃戶的比例與自住戶相差不多；市屬大型居住區有從建設、入住到逐步成熟的過程，后續建設的大型居住區由于區位和建設進度等原因，入住率和自住率偏低。

征收安置房小區出租情況普遍、社區管理不佳的原因如下：一是部分滬籍居民本來居住條件比較寬裕，甚至掌握多套征收（動遷）安置房；二是大型居住區選址偏遠、配套不成熟，很多被安置對象還是選擇回中心城區居住，甚至有不少被安置對象出租安置房、租賃市區房；三是在社區管理上，市屬基地的小區往往規模太大，小區內的居委會、業委會以及社區綜合管理能力、警力的提升，都非一朝一夕能夠解決。

綜合看，市屬征收安置房源的去化、使用情況尚好，但由于區位、套型、社區管理等原因，已分配征收安置房與持有對象的自住需求總體上并不適配。

（五）安置房源收儲的前期實踐

2011年上海實行住房限購政策以來，已分配的征收安置房（含配套商品房、動遷安置房）達到上市條件并實現市場化交易的超過100萬平方米。2009年市政府辦公廳轉發的《市屬配套商品房已安置房源回購試行辦法》（滬府辦發〔2009〕37號）允許區級房管部門組織相關單位回購不符合上市條件的已安置房源，但由于市場情況變化較快、操作隊伍不夠成熟、收儲成本難以平衡、政策優惠難以落實、相關制度未能保障等原因，該政策的實施情況并不理想。2011年以后，持有多套征收安置房的居民家庭如果響應政府的收儲政策，還將失去擁有產權住房的指標。

二、主要對策

（一）指導思想

上海征收安置房源籌措面臨的核心約束是土地供應，要貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會及中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議的精神，落實市委、市政府進一步加強本市城市規劃建設管理工作的相關意見，按照“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的方針，堅持執行《關于進一步完善本市住房市場體系和保障體系促進房地產市場平穩健康發展的若干意見》。據此，應突出住房保障體系的創新、協調和法治，體現綠色、開放、共享的發展理念，逐步建立以市場為基礎的保障性住房行政收儲機制，從而為“十三五”后期乃至“十四五”舊改安置房源提供補充。

具體措施如下：一是要創造條件，逐步建立統一的收儲共有產權房機制，允許將共有產權房用作征收實物安置，以盤活存量、緩解增量不足；二是要多方協同，推動保障性住房指標與市場化商品房指標雙向轉化，確保出售型保障房總量滿足供應需求，促進征收安置房源供應價格的穩定，以市場機制補充保障體系；三是要嚴格執行中央房地產市場調控政策和“滬九條”實施意見，依托現行法律法規和住房政策，充分行使現行法律規定的不動產優先購買權，研究公共投入與保障性住房優先購買權的法理關聯；四是要研究與城區管理服務水平聯動的房價評估機制，著力提高保障房小區管理服務水平，探索建立使建設投資者和被保障對象共享社區發展成果的保障房“內部流轉”平臺。

（二）理論界定

按照“梯度消費”的住房供給理論，由征收安置房、共有產權房構成的出售型保障房對應于中等收入水平的住房供給，只是在區位、交通和配套等方面不盡如人意。這種供給可以由政府引導、市場調節。

按照福利經濟學理論，出售型保障房屬于具有排他性和部分競爭性的準公共產品，其定價應當遵循成本補償與合理收益、受益者支付對價以及資源配置的高效化三個基本原則。其中，征收安置房由于作為補償對價的屬性較強，定價市場化的傾向應該較高。然而，出售型保障房的保障屬性，即公共資源的投入和住房分配使用的排他性（如大型居住區保障房交付后的周邊配套），應當體現在針對特定弱勢人群的定量供給上。因此，即便考慮了舊改征收在住房解困方面的歷史包袱，由保障房所天然獲得的、以套為單位的配套設施、公共管理和公共服務等便利，也不應當超出現行共有產權房配售政策帶給獲配居民的助益。運用市場的方法、手段對已分配保障房進行回購和收購，進而將超額公共管理服務助益自然地授予新的應保障對象，是在當前制度框架下相對容易實施的選擇，其主要抓手是現行法律所規定的優先購買權。

從實踐角度看，一方面，回購或收購部分產權份額、將征收安置房轉化為共有產權房并納入統一管理體系，不失為一種低成本的可行路徑。另一方面，實踐中對于“超額公共服務”的認定十分困難，因此可引入“公共服務指標”的概念，鼓勵被安置對象通過讓渡房屋產權獲得對價和相應的“公共服務指標”，重新通過市場購房的途徑，響應政府的安置房源收儲政策。根據市場原則，保障房收儲的實施主體可以是不特定的。

（三）總體思路

1．堅持全市統籌、合理調配的總體基調。堅持在既有住房保障和市場監管政策框架的基礎上進行優化提升，堅決執行住房限購政策，按照“全市一盤棋”和城鄉統籌的定位開展政策設計，著力形成公平、公開的收儲運作機制，統一“回購（收儲）基價”的發布，逐步建立全市性的房源收儲平臺。

2．堅持政府推動、市場調節的操作機制。在頂層設計、估價體系和項目指導上，堅持行政主導、社會協同、合力推動，在征收實施單位和保障房小區兩個環節建立常態化的收儲信息采集隊伍；在具體操作和價格協商上，采用市場化的方法、手段，探索建立政企合作、管辦分離的模式，由國資企業、合格的社會中介機構操作。

3．“疏堵結合”，建立健全科學的價格引導機制。以市場邏輯體現價格與保障屬性，充分考慮房產市場行情和征收安置成本控制，將即時成交價格、城區管理服務水平和市場預期引入“回購（收儲）基價”評估；以行政手段強化對保障性住房和滿足保障房收儲要求房源的權籍監控，著力控制保障房資產通過居民家庭直接上市的流動性，在立法層面充實城區管理服務的財產性權利，體現公共投入的綜合效應。

4．“審時度勢”，準確把握政策出臺節奏。把握房地產市場發展的周期和趨勢，在市場價格快速上漲階段強化出售審核，抑制私人保障房資產上市的流動性，完善安置房源收儲的機制，籌備收儲資金；在市場價格見頂回落階段按照“回購（收儲）基價”引導實施主體訂立保障房資產收儲合同，促使安置房源收儲價格靠攏市場價格，優化審核流程，推動房源收儲；在市場價格基本穩定階段逐步提高房源“回購（收儲）基價”，推進房源收儲。

（四）優惠政策

1．研究建立與現行個人房產稅征收政策銜接的購房指標制度，允許有條件的收儲對象新購住房，不減少出讓對象持有房產的指標。

2．參照現行共有產權房的個人房屋按揭貸款支持政策，允許被安置對象按照一定標準貸款購買征收安置共有產權房。

3．建立市、區兩級安置房源收儲基金（儲備金）制度，形成直接收儲的“綠色通道”，滿足部分市民急需出售住房籌集資金的需求。

4．建立征收安置共有產權房市場化核準機制和相應的負面清單，除行使優先購買權、運用流動性控制和引導交易價格等宏觀交易管理機制外，具體事務由持有產權份額的機構負責操作，原則上允許征收安置共有產權房持有人以市場方式處置住房。

三、實施要點

（一）條件與對象

收儲社會閑置住房用于征收安置房源，具體有五種類別：一是回購不符合上市條件且未交付的出售型保障房；二是回購不符合上市條件且已交付的出售型保障房；三是收購符合上市條件，但持有對象難以在本市置換的住房；四是收購符合上市條件的出售型保障房；五是收購符合收儲要求的市場化住房。本文討論的重點是上述一、二、三類。

收儲社會閑置住房的重要前提，是該住房在收儲時無法律規定的權利瑕疵（含違法建筑、群租等）。其中，回購未上市征收安置房和共有產權房的，還應保證收儲對象及其家庭不符合一定時期內共有產權房申請的居住和收入條件。

收儲房源應當主要用于征收項目居民安置。對于前述“不符合上市條件且未交付的出售型保障房”，原則上只能由原分配區指定的收儲機構直接回購，用于本區后續征收項目的居民安置；對于不符合上市條件且已交付的出售型保障房，一般通過“定金合同、搭橋供應”的辦法回購、使用；對于符合上市條件，但持有對象難以在本市置換的住房，可以適用“定金合同、搭橋供應”的辦法，也可以在此基礎上增加其他的鼓勵措施。

（二）主體與平臺

征收安置房源收儲的管理主體是市級保障房建設管理機構、區級保障房建設管理機構，執行主體是市級安置房源收儲機構、區級安置房源收儲機構、區級征收安置實施單位等相關部門、合格社會中介機構，收儲份額的持有主體可暫定為區級收儲機構（由區政府認定），條件成熟時轉為市級收儲平臺或其分支機構。可以采取政府購買服務的方式，委托具備相應資質、業務能力強、市場口碑好的房產中介企業，代表政府部門與收儲對象訂立收儲定金合同、協助辦理簽約搭橋等手續。

市、區兩級保障房建設管理機構根據“五年規劃”和年度計劃，制定全市和本區的安置房源收儲計劃和相應的產權份額控制要求，在全市和本區范圍內進行指導，支撐市、區兩級政府的住房保障和征收安置任務；市房地產交易中心參照市場化交易的預告登記流程，對訂立定金合同、完成定金給付的收儲合同進行登記，該登記信息可在住房產權調查中查詢；市級相關部門要以市交易中心登記數據中的房屋權籍注記為基礎，逐步建立征收安置房源收儲平臺，統一操作規程，作為房源收儲、分配和使用管理的信息核心。

（三）合同與價格

合格中介撮合收儲對象與市、區兩級收儲機構訂立定金合同。其中，收儲時點一般約定為合同訂立之后的3年左右，目的是給予收儲對象至少2-3輪選擇“收儲價格”或者“安置價格”的機會，從而將定金合同轉換為收儲合同。定金合同價格由區級收儲機構或合格中介委托有資質的房地產評估機構，根據基于單套住房的“回購（收儲）基價”估算；定金份額由定金占定金合同價格的比例確定，收儲完成后轉化為市級安置房源收儲機構的共有產權份額。至收儲時點不能完成收儲“搭橋”的，由市級收儲機構按照定金合同價格購買被收儲住房。

收儲價格由區級收儲機構與收儲對象協商確定。收儲對象同意按收儲價格出售住房的，由區級收儲機構與之訂立收儲合同。區級政府可以按照使用房源基地的實際情況，按照收儲價格的一定比例，向被安置對象提供補貼，補貼后“搭橋”成功的，由區級收儲機構按照補貼占收儲價格的比例持有“補貼份額”，并向收儲對象支付補貼款項。

由區住房保障部門、征收安置部門直接收儲的征收安置房源，其安置價格為征收基地的房源供應評估價。由收儲對象、被安置對象協商確定房源供應的，其安置價格在征收基地內通過以下方法確定：按照價格優先、套型優先和居住困難優先的原則，由符合條件的應安置對象集中競價。房源“搭橋”不成功的，收儲對象繼續履行定金合同。

收儲房源由提出房源需求的區級用房單位優先使用，具體用途應在收儲時點之前決定，定金合同中應當約定合格中介向收儲對象提供“搭橋”的次數和“用房意向基地”。收儲時點前由于收儲對象原因未能“搭橋”成功的，由市級收儲機構根據定金合同、按照定金合同價格給付居民收儲價款，完成購房手續。

（四）流程與監管

第一步，信息采集。各區級收儲機構、區級用房單位向市級收儲部門、市交易中心提出房源需求信息。合格中介根據上述信息，按照自身授權范圍向社會發布房源需求。已分配征收安置房項目在交付入住時，增加收儲意向調查環節，由合格中介配合項目管理單位整理調查資料后，報市、區兩級收儲管理機構。城區、住宅小區管理部門對合格中介的合規收儲活動予以支持。

第二步，協商簽約。合格中介邀請具備專業能力的房屋狀況評價機構共同踏勘被收儲房源，出具房屋狀況評價報告，向收儲對象戶籍所在區的住房保障部門確認住房的出售資格，提供居間服務，訂立收儲定金合同。收儲定金合同的一般性內容在市級內部平臺上發布，區級收儲機構可以根據需要，委托合格中介與收儲對象直接訂立收儲合同。

第三步，辦理登記。就被收儲住房達成供應意向并訂立收儲合同后，區級用房單位及時與房源所在區的登記部門、稅務部門結清房屋買賣稅費，被安置對象持《上海市房地產登記條列》規定的材料和區級用房單位開具的證明，到住房所在區的房地產交易中心辦理登記手續。房地產交易中心除辦理正常的權籍轉移登記手續外，還應對收儲住房進行注記（如：“回購安置房，共有產權［可上市］”）。登記手續完成后，合格中介幫助被安置對象與收儲對象辦理交房入住手續，收儲對象對合格中介的全過程服務予以確認和評價。

市、區兩級房地產交易監管部門對被收儲住房的交易過程實施監管，具體規程參照市場化二手住房買賣的有關規定。此外，收儲對象與市級收儲機構的的定金合同登記以后，市交易中心發現收儲對象與其他主體訂立房屋買賣合同的，應當暫停辦理買賣合同審核與相應的手續，書面告知相關情況，并協同市級收儲機構進行處置。收儲對象與區級收儲機構直接訂立收儲合同，已經完成房款給付但尚未實現“搭橋”供應的，市房地產交易中心應對收儲合同進行備案，相關稅費可以按照收儲價格進行預繳。

被收儲房源辦理登記入住手續后，其售后管理原則上納入現有的共有產權房管理機制，但對獲配對象的財產性權利按照安置協議是否享受居住困難補貼進行分類管理。住宅小區管理部門做好已分配征收安置共有產權房出租的引導工作，鼓勵相應的合格中介代理經租；此類住房再次上市出售的，根據承租人優先購買原則直接納入市級安置房源收儲平臺，區級收儲機構享有優先購買權。在征收安置共有產權房的內部管理中，定金份額、補貼份額（如有）和居民份額的計價基礎不同，但每單位份額占共有產權房所有權的比例一致。

四、保障措施

（一）建立“基準房價”的評估機制

在行業管理和價格統計實踐中，上海仍然沿用“片區”基礎上的交易均價體系，未能細化到以“套”為單位的住房單元，“交易決定價值”的傾向嚴重，難以體現住房消費水平、社區管理水平和產城融合水平等，容易發生資產價格“走勢與預期共振”的情況。

在現有“片區”劃分和估價體系的基礎上，應先將共有產權房與征收安置房的“供應基價”（“回購［收儲］基價”）并軌，再逐步引入城區（小區）管理服務水平的指標，建立“土地-小區-樓棟-住房”模型，實時提供單套住房的“回購（收儲）基價”及其走勢預判，以此奠定征收安置房源收儲的重要基石。

（二）適當放寬收儲對象的交易限制

為鼓勵持有人向收儲部門出售住房，被收儲房源可不受征收安置房3年、共有產權房5年的交易限制；而對于已經符合上市條件的保障房和市場房源，則可以視情況在全市統籌的基礎上，提供一定比例的收儲溢價。

此外，可以根據滬府辦發〔2011〕6號文件精神，根據被收儲住房的區位、套型和房屋狀況，在一定時間段內給予收儲對象新購市場化住房的指標，憑指標新購住房以后，嚴格執行本市試行的個人房產稅政策。

（三）落實“封閉流轉”的稅費減免

按現行法律，征收安置共有產權房在訂立買賣合同以前，屬于定金合同及相應的合同轉換、轉化階段，并未形成房屋買賣關系，故不涉及相關稅費。市級安置房源流轉平臺建立以后，可使這種內部流轉從市場化的住房交易體系中獨立出來，實行“準封閉流轉、有條件退出”。

此外，建議就被收儲房源訂立買賣合同以后，相關稅費不受年限制約，同時政府產權份額部分應按照定金合同價格或收儲價格計收。此類住房再次出售時，政府產權份額可以不作變更（如增加或減少產權份額則差額計稅），買受對象的產權份額差額計稅。

（四）鼓勵“產權份額”的社會投資

征收安置房源的收儲除爭取市、區和鎮三級政府的財力支持外，還可以探索以下辦法：一是將流轉差價和退出份額的價款按照一定比例作為利息，以產權份額為抵押，引入收儲定向貸款；二是允許符合規定的地方政府融資公司、承擔舊改項目建設的企業等發行企業債券或中期票據，專項用于安置房源收儲項目；三是引入專業服務機構參與小區管理，將小區居住消費水平的溢價、產權份額增值的一定比例作為政府采購項目的獎勵，從而提升收儲房源的使用價值和居住吸引力。