因城施策、一城多策
——2017年樓市調控回顧

文/林婧君

2017年房地產市場經歷的政策調控較為嚴厲和頻繁，管理層對調控的思路完成了由“調”到“控”的轉變，調控的要素貫穿了供給、需求、價格三大方面。市場調控層面，在傳統限購限貸令的基礎上又生出了新的限售手段，更進一步加強了市場運行的監管力度，與此同時，短期調控與長效機制之間的銜接也更為緊密。在大力培育發展住房租賃市場、深化發展共有產權住房試點方面也有重大舉措，對住宅市場整體的調控可謂有保有壓。另一方面，隨著市場表現的分化愈發明顯，樓市調控也呈現出“因城施策、一城多策”的新特征。

中央層面——將住房屬性定位為居住，為全年樓市調控定調

2017年3月——政府工作報告關鍵內容：因城施政去庫存，支持居民自住需求和進城人員購房需求。

解讀：三、四線城市房地產庫存問題依然嚴峻。2016年的數據顯示，2016年10月21日，中國宏觀經濟論壇發布的《9月宏觀經濟月度數據分析報告》表明：2016年1-7月，全國房地產庫存比2015年底累計減少約471萬平方米，而十大城市庫存累計減少約1509萬平方米，這說明十大城市以外的其他城市庫存增加了1038萬平方米。而2016年下半年至今，隨著全國層面信貸的收縮和一、二線城市限購限貸政策的升級，三、四線城市去庫存的狀況依然沒有好轉。影響三、四線城市去庫存的主要原因在需求方面，主要是城市外來流動人口較少。在三、四線城市購房的群體主要分為兩類，即本地市民和轉化為新市民的移民（農民進城買房）。由于過去數年間諸多開發商在三、四線城市已建造和正在建造了大量住宅，造成本地市民自住需求與供應之間存在著數量級的差異。同時，不少地區房價長期穩定甚至下跌抑制了本地市民使自身財富保值增值的投資購房需求。所以，僅靠本地市民消化庫存的任務無法完成，這也是中央大力倡導農民進城買房的原因。鼓勵農民進城買房需要面對以下幾大問題。

1.解決戶籍問題，打開將農民約束在農村土地上的枷鎖

早在2014年7月24日，國務院印發的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》就提出了全面放開建制鎮和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件、嚴格控制特大城市人口規模的戶籍改革政策。2015年，全國28個省市推動實行戶籍改革。戶籍，作為將農民約束在農村土地上的枷鎖已經被逐漸打開。

2.農民在農村的財富問題

目前，進城的農民主要是“80后”甚至是“90后”，作為思路和眼界更加開闊的新一代農民，他們與第一代農民工以務工人員的身份進城打工，年老后又大多回流到農村不同。此次農民進城更多的是身份的轉換，即從農民轉變成市民。這決定了其不能再以務工人員的身份進城。經過長期的積累，農民在所在農村已經擁有了相當數量的存量財富，這些財富多以權利的形式存在，例如宅基地使用權、承包土地經營權等。這些權利經過轉換可以成為農民進城時攜帶的可移動資產。如何進行財富轉換的問題將在下文中具體分析。

3.進城農民的工作機會問題

解決了上述問題后，進城農民工的工作機會問題成為考驗農民身份轉換的焦點問題。畢竟長期在城市生活需要有一份長期穩定的工作，而買房時的房貸則要求工作的收入還要保持在較高的水平之上。2017年的政府工作報告指出，2017年增加100萬個工作崗位，這相對于千萬級別的進城農民工無疑是杯水車薪，更何況還有數百萬2016年即將畢業的大學生與之進行競爭。所以，如何解決進城農民工的工作崗位問題是房地產去庫存的當務之急。

目前，中央層面提出的解決思路是建設特色小鎮。2016年10月14日，住房和城鄉建設部、國家發展和改革委員會、財政部決定在全國范圍開展特色小鎮培育工作，明確提出到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮。特色小鎮將引進產業（特別是旅游業）、增加就業崗位與房地產去庫存相結合。與大規模建立新城需要長期多產業支撐相比，特色小鎮由于精而小（人口少、產業需求規模小），其建設更具有可操作性，是解決農民工進城工作崗位問題的又一重大嘗試。

2017年3月——政府工作報告關鍵內容：加強房地產市場分類調控，房價上漲壓力大的城市要合理增加住宅用地，規范開發、銷售、中介行為，遏制熱點城市的房價過快上漲。

解讀：從2015-2016年的市場表現看，人口流入較快的一線城市和強二線城市房價上漲壓力較大。對于這些城市而言，增加住宅用地供應是一件非常困難的事情。困難主要來源于以下兩個方面：

1.市域城市開發邊界劃定，土地增加空間有限

以上海為例，早在數年前就已經鎖定了上海城市建設用地的規模上限為3226平方公里，而2020年前則只有3185平方公里，目前已使用量已非常接近這一數字，新增住宅用地空間非常有限。

2.城市規劃指標要求限制各類用地供應指標

由于住宅用地供應后需要進行商業、教育、醫療等配套設施的配套用地供應，同時受到各類陳舊指標的約束，造成任何住宅用地供應的增加都會產生牽一發而動全身的效應，使早已非常緊張的土地新增量和用地指標更加緊張。為了平衡各種用地數量的配比，使其符合規劃控制指標的要求，需要新增加住宅供地的城市對新增住宅供應采取十分謹慎的態度。

為解決土地供應與經濟發展的矛盾，不少城市都將目光鎖定在了存量用地方面。如深圳對城市更新進行各種政策的大膽嘗試、上海對工業用地104、195、198的劃分和不同類型用地實施不同策略均反映出一線城市和強二線城市的城市發展要提高用地質量的內在需求。

不僅如此，政府工作報告還提出要“統籌城市地上地下建設，再開工建設城市地下綜合管廊2000公里以上，啟動消除城區重點易澇區段三年行動，推進海綿城市建設，使城市既有‘面子’、更有‘里子’”。

2017年10月——十九大報告核心要點:明確住房屬性定位，堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。

解讀：“房子是用來住的、不是用來炒的”寫入十九大報告，是一個重大的民生承諾，為全年的樓市調控定調，也為中長期的房地產業改革確定了方位。年內，住建部會同九部門聯合印發《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》，選取了幾大城市首批開展住房租賃試點，其中包括上海，已有較多數量的只租不售的租賃住房用地被拍出，幾大國有房企率先進入租賃市場。

據統計，未來我國租賃人口占比約為1/3，經過三到五年，重點大城市的租賃住房將會形成幾大特點：“5050政策”，即住房需求中五成通過購買商品住宅解決、五成通過租賃解決；“442政策”，即政府提供四成房源、開發商提供四成房源、社會資源提供二成房源用于出租；“6070政策”，即七成租賃住房的戶型結構在60平方米以下。租購并舉可謂是新一輪房改。推進“租購同權”，將對市場產生一定的引導作用，從而避免市場行情產生波動。

在中央為樓市調控定調的大背景下，2017年全年的房地產業改革政策也均圍繞著實現廣大群眾住有所居而展開。如在金融方面，監管部門嚴查各類消費貸、首付貸流入樓市，推出了限貸措施、調整住房公積金的使用以及探討國家住房銀行；在住房供應方面，已經形成了商品房、保障房、共有產權住房、租賃房等多渠道供應模式；在住房建設方面，社會建房、企業建房、政府建房、合作社建房等實現多元化；在立法方面，正在加快房地產稅立法；在土地制度方面，實現了“三匹配”、村集體土地允許開發入市。

地方層面——因城施策分類調控，重點加強房地產市場監管

以城市群為調控主場，從中心城市向周邊三、四線城市逐步擴圍，2016年3月以來出現三次地方強調控期。

解讀：在“住房不炒”的導向下，2017年各地政府積極深化房地產市場調控，截至12月底，90個地級以上城市和35個縣市出臺近250項政策，此輪調控總體上表現出持續時間更長、涉及城市更多、政策力度更大的特點。從政策出臺的時間軸看，自2016年3月以來有三次地方重點調控期，其中2017年3-5月屬于密集出臺期，2016年樓市調控的主戰場集中在一、二線城市，而2017年已從單個城市調控向城市協同群、片區聯動收緊轉變。

例如，以上海為中心城市的長三角城市群在上海加強類住宅項目管理的同時，嘉興及下轄地區、桐鄉、昆山、南通、蘇州、南京、無錫等地均針對戶籍和非戶籍居民實施差別化的限購政策。此外，鎮江、常州也調整了公積金首付比例。鑒于2015、2016年一線城市的樓市經歷了一輪行情快速上升期，房價上漲較為明顯，并且在限購令的執行下，非本地戶籍居民面臨著非常大的購房壓力，使部分購房者被逼退回環境寬松的三、四線城市并導致這些城市短期內量價齊升，使全國樓市總體余溫尚存，形成了一定的風險隱患。

因三、四線城市樓市火熱，房企戰略布局再度出現重心向三、四線城市傾斜的現象。據統計，50家百億代表房企2017年在三、四線城市拿地面積同比增長145%，樓板價同比上漲超過五成，增幅明顯強于一、二線城市，更多的房企開始爭奪三、四線城市的市場份額。不過，這些城市去庫存的壓力依舊存在，且當前部分一、二線城市的地王項目已陷入尷尬境地。同時，參考歷史規律，早在上一輪樓市降溫期的2011年，三、四線城市的樓市出現慣性上揚且土地市場成交同步升溫，而到了2014年，這部分樓市的降溫則相對更明顯，高企的庫存也導致土地成交減少。因此，為了防范三、四線城市房價短期內非理性地過快上漲，及時出臺調控措施實屬必然之舉。

限售模式成新一輪調控升級主要手段。

解讀：2017年地方調控密集出臺，繼限購、限貸后，部分城市開啟“限售”模式，以抑制短期投機需求、穩定市場預期。截至12月底，全國已有超過50個城市實行限售措施，從限制類型看，分為全面限制和部分限制兩大類。限售年限分為2、3、5年，其中大部分城市的限售年限集中在2-3年。從限售范圍來看，依據居民戶籍情況、住房性質等均制定出不同的限售辦法。部分城市對非本地戶籍的居民住房限售年限較本地戶籍更長，部分城市則主要針對非本地戶籍居民進行了限制。

2017年全面限售城市一覽

限售的目的很明確，即抑制投機，嚴防市場上的炒房行為回潮，并在一定程度上遏制高杠桿的投資購房行為，實現去杠桿的目的。有別于以往的調控手段，此番政策以流動性為切入點，引導居民正確的住房消費行為，限售將配合限購、限貸，形成新的預期引導機制，從而穩定市場預期，促進市場進一步理性回歸。

從此次出臺限售政策的城市看，絕大多數城市的房價都處在上升通道，而且在年內國家統計局公布的70個大中城市房地產價格數據中，上述部分城市的漲幅更是位居前列，可見全國樓市調控的聚焦點早已不局限于熱點一線城市了，而是快速向二、三線城市蔓延。綜上所述，政府對房價的調控力度仍在加強，短期內房價上漲的速度會進一步放緩，甚至出現小幅回調。

強化房地產市場運行的監管，搖號公證購房措施出臺。2017年5月，上海市住建委下發《關于進一步加強本市房地產市場監管規范商品住房預銷售行為的通知》，明確要求：新開盤商品住房采取由公證機構主持的搖號方式公開銷售；嚴格落實購房實名制；不得以任何名義收取價外價；開發商、代理以及中介機構等工作人員不得以各種方式炒賣房號，對涉嫌違規的房企，一經查實，一律暫停網簽，降低直至取消房地產開發企業資質。

解讀：2017年一季度多個熱點城市扎堆出臺樓市調控新政的大潮尚未退去，上海也終于頒布新政策。不過，上海此次并非繼續在“雙限令”上加大力度，“公證搖號”是對現有的市場行為進行規范。當時，新房長期出現供不應求的狀態，土地資源日益稀缺。同時，上海地方政府在并沒有明顯加大供應的情況下進行調控，勢必會使新房價格產生上漲壓力。因此，采取加強預售證發放的監管方式以穩定房價。

當供需關系無法影響市場價格時，則須通過其他分配方式的參與來維持市場的運行，這也是搖號購房產生的重要因素。此前，購房搖號已經成為不少開發商的慣用手段，由于該手段無明確的標準，開發商更容易操控房源，由此產生了種種亂象，如收取所謂的排號費，甚至造成房源非常搶手的假象并變相漲價，無序的搖號給開發商提供了較大的暗箱操作空間。因此，此番上海采取購房搖號到公證處公證的做法，在很大程度上確保了公平與公正，壓縮了開發商暗箱操作的空間，配合當時的各類調控措施，讓房地產市場的運行更為穩定與健康，同時也能夠遏制投機炒作并避免恐慌性購房，盡量擠出市場中的泡沫，讓房屋回歸居住使用的功能屬性，保障普通購房者的利益。

上海作為全國重點一線城市，樓市調控新政的出臺會起到一定的風向指標性作用，會對周邊城市形成示范效應，尤其對于新房供應同樣相對不足的熱點一線城市，在以控制房價漲幅為基礎的條件下，如何獲得購買權就顯得非常關鍵。例如，四季度成都公布了購房新政，也正式引入了公證搖號排序選房的措施。不過，各個城市面臨的樓市問題各有不同，當前中央也依舊推崇“因城施策”的調控基調，是否會有更多城市跟進還要看政策的實施效果及城市的自身情況。

金融層面——嚴控房地產金融業務，防范金融風險

在金融領域加強樓市調控，全面收緊房地產資金端口。

2017年各類防范金融風險的表態及發文

解讀：從需求端看，在 “限貸、限購、限售、限價”的“四限”調控陣容下，僅從調控的內容角度考慮已經難有更多的調整空間。故調控的思路應轉向金融需求延伸服務領域。盡管2016年底政府對互聯網金融平臺的“首付貸”類產品進行了嚴查，但近期購房需求旺盛、信貸杠桿降低，場外資金墊資房貸的“類首付貸”再次出現。

在當時的調控背景下，為防范市場違規行為死灰復燃，監管部門出臺相關條例可謂恰逢其時。可以說，“零首付”購房促成的高杠桿，是上一輪樓市快速升溫、房價過快上漲的重要推手之一。通過“首付貸”，可以用較少的資金獲得暴利，由此為樓市注入了大量的風險隱憂。雖然過去十余年房價上漲的整體趨勢未變，但短期金融工具“首付貸”一旦運用到中長期，若遭遇房價下行，風險就會迅速釋放。所幸當時監管層再次出手進行調控，在嚴打“首付貸”的同時，也要求銀行必須嚴格把控房貸規模并避免過度壓低利率。由此可見，未來一段時間內，房貸的緊縮政策或將得到延續，短期內或難以扭轉偏緊的局面。

從投資端看，年內國家也發布了有關境外投資管理辦法改革的相關文件，即由國家發改委公布的《企業境外投資管理辦法（征求意見稿）》。值得注意的是，本次征求意見稿規定了中資企業開展“敏感類”項目境外投資時必須通過發改委的審批，無論投資是由境內企業直接進行還是通過其控制的境外企業進行。

上述征求意見稿雖然未明確將房地產業列入敏感行業，但是鑒于四部委2017年8月份發布的《關于進一步引導和規范境外投資方向的指導意見》將房地產業列為限制類行業，房地產業或已被標示為敏感行業。不過，新規和敏感行業目錄正式發布時，房地產行業是否會被貼上“敏感”標簽仍有變數，這主要將取決于中國金融與外匯狀況的發展趨勢。短期內，監管當局對海外房地產投資態度松動的概率較小。另一方面， 2014年起施行的《境外投資項目核準和備案管理辦法》中所提到的敏感行業及與房地產相關的大規模土地開發在此次征求意見稿里并未提及，并且目前國內企業境外投資更多的以購買現有物業為主，由此預計未來對房企海外投資的限制應該較少。近年來，不少房企在海外投資房地產項目已經為境內企業積累了不少經驗，此次征求意見稿更多地著眼于投資過程中所遇到問題的總結，旨在簡化境內企業海外投資的操作流程，在政策層面規范和助力境內企業的境外投資。

積極推進金融財稅創新改革。隨著“租售并舉”住房體系的推進，與其搭配的金融改革和工具也實現了重大突破。2017年8月3日，由前海開源資產管理有限公司擔任資產計劃管理人、中信證券股份有限公司擔任主承銷商的不動產投資信托REITs“中聯前海開源-勒泰一號資產支持專項計劃”發行成立。

解讀：項目因其是國內首單不依賴主體信用且非一線城市優質商業REITs產品而受到業內的熱議。

以往中國的REITs產品多會引入主體（集團公司）做擔保來提升信用評級，這次的產品未引入主體增信而完全基于基礎資產進行評級，更接近國際REITs的操作模式，且區別于此前REITs產品基礎資產多集中在一線城市的情況，此次產品基礎資產位于二線城市。這是一個全新的嘗試。目前，該產品認購倍數已超過1.3倍，可見該類僅以二線城市優質基礎資產為信用的REITs產品也可受到市場的廣泛認可，這無疑在探索國內REITs市場發展的道路上又踏出了結實的一步。

在大力發展住房租賃市場的進程中，REITs作為利用社會資金支撐住房租賃市場擴張的重要渠道之一，也受到政府高度關注，近期出臺的《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》中也提出了“鼓勵地方政府出臺優惠政策，積極支持并推動發展房地產投資信托基金（REITs）”。如何有效利用REITs推動住房租賃市場發展又將是個值得探索的問題。

國內首單長租公寓資產證券化項目獲批。據深交所固定收益信息平臺網站信息，“新派公寓權益型房托資產支持專項計劃”已于2017年10月11日正式獲批發行，擬發行金額為2.7億元。這將為國內住房租賃市場開展資產證券化和REITs起到示范作用。

解讀：2016年出臺的《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》、2017年出臺的《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》和各地方政府發布的租賃住宅政策中均提及加快推進發展房地產投資信托基金(REITs)。此外，即將出臺的《住房租賃管理條例》或也將明確鼓勵住房租賃類REITs，REITs對于租賃住宅市場發展的重要性可見一斑。

對于房企而言，REITs將成為一種有效的融資工具，幫助企業盤活存量，加快資金流轉，改善公司資本結構，使房地產企業可以在開發運營商和資產服務商之間進行良好的切換。另一方面，REITs可為投資者提供風險較低、收益穩定的投資產品，進一步拓展投資渠道，加速金融市場的發展壯大。

其實，REITs在我國已推行多年，但是至今還沒有建立起明確的REITs制度，仍需要政府加快制定與REITs配套的政策細則和法律法規，設定合理的稅收優惠，為住房租賃類REITs的加速發展提供有效保障。

在短期調控方面看，未來樓市調控的重點仍然是分類調控以促進房地產市場平穩健康運行，“房住不炒”仍是調控明確的主線，且調控力度不會放松。不過，針對各類型的需求仍會實施差別化的調控手段，“因城施策、一城多策”的方針將持續發酵，尤其是仍然面臨市場去庫存嚴峻問題的三、四線城市，未來也將迎來更加多元化的調控手段以供選擇。在長效機制方面，后期在落實“住有所居”的目標上更將具有實質性的舉動，其中住房制度改革會是首要工作，即繼續加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，尤其是包括上海在內的人口凈流入的大中城市，將繼續大力發展租賃住房市場，長租公寓或將是加快培育和發展的對象，試點城市相關租賃政策也將進一步落實和細化。