上海的歷史建筑保護與利用

文/賈廣葆

2017年11月中旬，大連市國土房屋局學習調研考察組赴上海市房屋管理局，就上海的歷史建筑保護與利用問題，進行了學習、調研和考察。現將考察情況匯總如下。

一、上海市歷史建筑基本概況

上海市目前既有各類房屋建筑面積共計15.5億平方米，其中住宅建筑面積超過6.5億平方米。從1989年開始至2015年，經過五批發布了1058處優秀歷史建筑，建筑面積約3000萬-4000萬平方米。全市16個區中，徐匯、黃浦、靜安等區分別為253處、232處、143處。主要類型分居住和非居住兩大類，其中居住類包括公寓、花園、職工住宅、舊式里弄等,非居住類包括旅館、辦公樓、工廠、站場碼頭、倉庫、商場、學校、文化館、體育館、影劇院、醫院、公共設施用房、寺廟教堂及其他。同時，劃定44片41平方公里的歷史文化風貌區。

上海市委、市政府高度重視歷史文化風貌區和優秀歷史建筑的保護，提出“實行最嚴格的保護制度”。1991年、2002年相繼出臺了《上海市優秀近代建筑保護管理辦法》、《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》。隨著保護工作的不斷深入，“保護為主，安全為重，以人為本”和“結合實際，合理利用，修舊如故”的保護理念正逐步成為上海各界的共識，讓更多的居民參與到優秀歷史建筑依法保護、依法管理、依法使用的工作中來。

二、上海優秀歷史建筑保護與利用的特點

1986年上海連同天津、保定等38座城市被國務院批準公布為第二批中國國家歷史文化名城。在歷史建筑保護與利用方面形成了新的特點和經驗。

一是保護范圍擴大。“十三五”開始，上海加大了對歷史建筑保護與利用的力度，擴大和拓展了歷史建筑的保護范圍，除傳統的歷史建筑外，把建成30年以上的優秀歷史建筑、超高層標志性建筑、具有鮮明特點的住宅新城，以及房地產行業歷史上具有代表性的作坊、商鋪、廠房、倉庫，如金茂大廈、1952年建造的上海展覽館、50年代建造的中國工人新城——上海“長白新村”等，均納入優秀歷史建筑的保護范圍。

二是建筑類型多樣。除各類歷史建筑老舊房屋外，具有各個時期年代意義的學校、醫院、車站、橋梁、船塢、鄉村河道、古橋、古井等20多種歷史建筑全部被納入保護范疇。

三是保護力度加大。“十三五”開始不斷加大對優秀歷史建筑的保護，同時也加大了對歷史建筑違規違法行為的處罰力度。比如：2017年一家開發企業違法拆除300平方米歷史建筑，除要求其將拆除的歷史建筑恢復原狀外，還重罰了1500多萬元。

四是財政全力支持。除征收資金和房源調劑置換由政府負責外，市政府財政加大對歷史建筑的保護管理資金投入，投入范圍擴大至歷史建筑的整治、大修，延伸至自來水、煤氣、上下水管道等公共設施配套單項綜合整治。所需資金由市區兩級財政負責，市財政負責40%，區財政負責60%，從2016年開始，市財政歷史建筑保護標準提高到50%。同時，保護整治確有困難的歷史建筑所有人，可以向區政府申請，由歷史建筑保護專項資金給予適當補助。

五是法律法規齊全。對歷史建筑的保護管理嚴格實行“依法保護，依法管理，依法使用”的原則，立法層次高，保護管理辦法、保護條例均由市人大常委會頒布實施。同時，對各類優秀歷史建筑認定、檢測、整治、修繕、施工、驗收等環節均制定部門性規章制度，從法律法規上對歷史建筑實行最嚴格的保護制度。

六是主管部門重新恢復。組織機構的配備是歷史建筑保護、管理、整治、利用的關鍵。2016年6月，上海市住房保障和房屋管理局被并入上海市住房城鄉建設管理委員會。一年后的2017年6月又正式恢復成立上海市房屋管理局，除原有房屋管理業務外，把房屋抗震、消防、墻面改造、電氣改造、電梯管理、歷史建筑的保護管理等有關業務也納入市房屋管理局管理范疇。主管部門的恢復、組織機構的健全，對上海市優秀歷史建筑的保護、管理、整治、利用起到了不可替代的作用。

七是房屋征收突出契約精神。契約是現代社會處理社會事務和經濟事項普遍采用的一種方式，而征收、置換、調劑老舊房子又是歷史建筑保護中比較困難的環節，也是歷史建筑保護利用的關鍵。上海在歷史建筑征收過程中，成功運用和發揮契約精神，即征收方（政府）與被征收方（住房承租戶或產權人）簽訂征收協議，明確征收方式、內容、價格以及雙方的權責利等，規范、制約房屋征收雙方的行為和雙方的法律責任，確保被征收方的利益。其特點是把具有法律效力的契約精神，引入歷史建筑的保護利用中，充分顯示出征收行為的透明、公開、公正、公平，同時也較好地解決了征收歷史建筑的老大難問題。

三、歷史建筑保護與利用具體運行模式

上海市經過三十多年的摸索，對歷史建筑的保護與利用，形成了五種具體運行模式。

第一種：使用功能調整模式。早期階段，為整體保護歷史建筑，又使老舊房子住戶利益不受損失，將商業區域沿街、沿馬路的優秀歷史建筑單純的居住使用功能調整轉變為商業經營功能，承租人自行經營或轉讓他人經營，這在早期建造的公有住房尤為普遍。其特點是使擁有住房使用權的承租戶確保了利益，賺了大錢，而擁有公有住房所有權的政府收入大大減少，公有住房的保值增值功能流失。

第二種：調劑置換模式。主要由政府籌措房源和資金，采取房屋實物和貨幣調劑置換，將歷史建筑原住戶遷居他處和或由原住戶購買商品住房居住，由原市住房保障和房屋管理局委托的房屋管理單位負責歷史建筑的整治、改造、利用。它的特點是政府一次性投入較多，涉及時間較長，通過調劑、置換，有效改善了居民居住環境。

第三種：周邊聯動開發模式。主要是圍繞歷史建筑周邊進行房地產開發，將歷史建筑的保護與其周邊開發相互結合、相互聯動、共同發展。這種模式是利用歷史建筑保護區域獨特的優勢，帶動周邊房地產整體開發，提高歷史建筑保護利用的檔次和解決歷史建筑保護管理的資金缺乏問題。它的特點是歷史建筑保護區域劃撥土地與周邊開發招投標經營土地相互并存。

第四種：“新”、“舊”結合改造模式，即“新天地”商業區改造模式。所謂“新”，指的是歷史老舊房子內部結構、內部陳設、內部空間，經過合理改造利用，比如上、下擴大，增加層數、加挖地下、適當增加容積率，使其“煥然一新”，更能適應人們的使用和居住需求，體現現代社會的氣息，彰顯歷史建筑的利用價值。所謂“舊”，指的是歷史建筑的外部形狀、外墻墻面、外立面顏色等，最大限度地保持原狀，按照歷史建筑原狀、風格和特色，進行整治、維修，使其外部“修舊如故”，更能反映歷史建筑的歷史特色和風貌，體現歷史建筑的保護價值。

這種外部“如故”、內部“一新”的“新”、“舊”相互結合的改造模式，是上海歷史建筑保護利用的一種常用模式。它的特點是不僅有效保留了歷史建筑原來的建筑形狀、特性、風貌，使之與周邊風貌環境相輝映，而且增加了其內部空間面積，提升了歷史建筑的使用功能。

第五種：“三方”相互融通聯動模式。這種模式是在將三種模加以綜合而成的。主要是將老舊房子調劑置換后加以整治、改造、利用，一部分老舊房子經改造整治后由原居民回來居住，歷史建筑周邊成片聯動開發一部分，“三方”各自發揮其所長、規避各自所短，相互融通、相互促進，共同發展。

四、幾點啟示

一是歷史建筑的保護利用理念先進。“保護為主，安全為重，以人為本”和“結合實際，合理利用，修舊如故”是上海市歷史建筑保護理念，突出了保護為主、以人為本，結合上海市歷史建筑實際，加以合理利用。同時，歷史建筑的保護利用與時俱進，將原先的歷史建筑“拆、改、留”改為現在的“留、改、拆”，將“留”放在首位，重點突出了歷史建筑的“保留”與“改造”。先進的歷史建筑保護利用理念對大連市歷史建筑的保護、利用、整治、改造尤為重要，需要我們學習、消化、實施。

二是財政支持力度加大。歷史建筑的保護、管理、利用，資金支持不可或缺。上海市歷史建筑的保護管理費用全額由市、區兩級財政負擔，值得我們借鑒和效仿。

三是專家作用明顯。上海市歷史建筑的保護利用走在全國前列，專家起到了重要作用。上海市房屋管理局建立了由幾百位歷史建筑保護利用專家組成的專家庫，有本地的、外地的，還有國外的，廣泛網羅各種人才，借腦借勢，發揮專家的作用。因此，建立大連市歷史建筑保護利用專家庫迫在眉睫。

四是規劃保護方案不可或缺。上海市歷史建筑保護利用成效明顯，規劃保護方案起到了重要作用。當前，為確保大連市歷史建筑不被拆除，可先行制定“歷史建筑規劃保護方案”，從規劃角度對歷史建筑加以保護。

五是政策靈活多樣。根據歷史建筑的實際狀況，對歷史建筑進行普查認定，采取“一棟一冊”、“一戶一檔”的模式，建立健全歷史檔案和信息庫，為歷史建筑的征收、置換、調劑、改造、利用打下基礎。同時，加強對歷史建筑征收的控制，可先把老房子征下來、置換下來，暫不改造利用，等條件成熟后再進行改造利用。