嚴格監管下地方政府如何解決融資問題

戴曉鳳

嚴格的監管政策既堵死了過去常用的債務融資工具的保障渠道，又嚴禁了各類打政策擦邊球的行為。

2017年以來，國務院及其各部委，連續針對地方政府債務融資行為出臺一系列政策規范文件，加強了對地方政府發債及地方融資平臺的監管。相關監管政策中，尤以2017年5月3日財政部聯合發改委、司法部、人民銀行等六部委下發的財預【2017】50號（《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》）和5月28日財政部公布的財預【2017】87號（《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》）這兩個文件最為關鍵。貫穿文件的核心精神，就是對地方政府融資平臺的債務進行嚴格的收口管理，設置了監管底線，很清晰地反映出國家今后對地方政府債務管理模式的改革方向。關鍵點有二個：一是約束地方政府融資平臺的行為，不允許利用政府信用進行融資，同時通過“負面清單”的方式限制政府購買服務；二是對融資平臺的政府融資職能進行剝離，將融資平臺推向市場。

嚴格的監管政策既堵死了過去常用的債務融資工具的保障渠道，又嚴禁了各類打政策擦邊球的行為。在此背景下，地方政府融資就陷入了一個兩難的境地：不融資，地方基礎設施建設與地方經濟發展就要受到極大影響；而要融資，現有的融資渠道都受到中央政府各項政策的約束。

緊崩的債務鏈與借貸資金配置難題

由于過去地方經濟發展的房地產驅動模式受到中央各類規定的限制，加之各地土地資源也越來越有限，或者即使有土地，但隨著土地一級開發成本越來越高，因此，對于地方政府來說，完全可以依賴房地產的時代一去不復返了。這樣擺在地方政府面前的首要問題就是已有未到期債務如何接續。

我們在深入調研了一些地方政府“平臺公司”的債務情況后，對其進行還款壓力測試，發現存在以下幾個普遍的問題：一是債務規模大，且呈大幅增長趨勢；二是融資渠道單一，全部都是債務融資，導致還款壓力大；三是還款來源路徑匱乏，“以新還舊”成為主要渠道，形成緊崩的債務鏈，如果借不到新款，債務就會斷鏈；四是投融資管理機制混亂，資金的“借、用、管、還”四個環節分離，直接導致融資資源分散，后續融資困難不斷加大；五是平臺公司政企不分，無法形成有效資產，致使公司缺乏可持續經營的條件。

這些問題都隱含著爆發地方政府債務危機的可能性，關鍵在于能否維系“持續地融到新資”的局面。中央50號與87號文下達后，對地方政府債務融資的約束與監管更加嚴格，如果地方政府仍然采用老辦法老套路進行債務融資，其融資的難度大幅度提高，要想維系債務鏈存在較大的困難，更不要說還要新增融資搞建設了。由此可見，如何實現借貸資金的有效配置，讓債務鏈不斷鏈，就是地方政府平臺公司的一項重要工作。

融資要素缺乏難題

過去三十年，地方政府經濟發展沿用的模式，都是以“土地財政、房地產驅動和土地資源買賣”為基本框架。這種模式下形成的資金鏈緊緊地與土地、房地產捆綁在一起，既使是產業園區，也完全依賴土地與房地產收入，產業發展的價值并沒有成為政府投資的回報。加上平臺公司并沒有按照市場運行原則，建立合理的投資與回報之間的商業邏輯關系，因而，導致地方政府始終沒有能夠獲得符合市場條件的融資要素體系。從融資角度看，就是說先期投資沒有給后期融資創造新的條件，而是不斷地消耗融資資源。長久下去，終將把地方政府可融資的資源消耗殆盡。

這種結果對于平臺公司來說，就意味著沒有能夠形成后續融資需要的有效資產資源，后續融資需要的穩定現金流也就無法保證。

一個沒有有效資產的公司，根本無法進行市場化估值，也就是一個沒有市場價值的公司。由此導致平臺公司融資時，永遠要去編造條件。很顯然，在新規下面，這種可以編造融資條件的時代終將結束。

“平臺公司”市場化問題

根據我們對一些地方平臺公司調研，目前“平臺公司”的管理模式存在明顯的政企不分問題。主要表現為資金的“借、用、管、還”四個環節分離，直接導致融資資源分散。所有融資的結果，既不能形成有效資產，更不能形成收益，每一步融資都沒有能夠為后續融資創造條件，而是都成為后續融資的負擔。其結果必然是后續融資困難不斷加大，致使所有平臺公司都缺乏自身可持續經營的條件。

由此可見，要保證平臺公司今后能夠持續地融資，且既能夠滿足償還舊債務的需求，還能夠募集更多的資金用于地方社會與經濟建設需要，關鍵的一點就是要理順投融資機制。

理順投融資機制的核心就是要把資金的“借、用、管、還”四個環節歸口到一個主體上，履行誰借錢誰用、誰用誰管、誰管誰還的投融資管理模式，以提振地方政府融資的使用效率與債務償還保障。尤其是整合“平臺公司”，把分散的資產進行歸結，在平臺公司內建立現代化的企業管理制度，保證平臺公司擁有完整的資產負債表，以完善平臺公司進行市場化融資的條件。

要如何破解地方政府融資難題，確保地方不爆發債務危機，我們認為應該扎扎實實做好以下四個方面的工作：

第一，理順投融資機制，要把資金的“借、用、管、還”四個環節歸口到一個主體上，履行誰借錢誰用、誰用誰管、誰管誰還的投融資管理模式，以提振地方政府融資的使用效率與債務償還保障。

第二，整合現在每一級政府名下過多的平臺公司，把分散的資產進行歸結，建立平臺公司的現代化企業管理制度，重點是保證平臺公司擁有完整的資產負債表，以完善平臺公司進行市場化融資的條件。

第三，要求每一級政府根據經濟發展與基礎設施建設規劃需要，制定相應的融資計劃，規劃好融資規模、投資項目、償還方案，做到借錢有數、使用有度、還錢有法。

第四，運用市場化機制，調整政府的債務來源結構。根據政府投資項目的不同性質與類別，廣泛運用多融資渠道，實現債務融資與股權融資并舉，不斷創新“以政府資金為引導的產業基金+社會資本”的建設模式，推動地方經濟發展。

由于連續舉債不僅會造成政府的債務壓力越來越大，而且會導致因每年的還款量大而造成新增建設資金不斷減少，這就需要開辟新的融資通道。一方面，要減少政府債務增量的不斷擴大，另一方面，則是要調整政府的融資來源結構。