我國新能源汽車財稅政策的國際借鑒

高秀平

〔摘要〕 發展新能源汽車是加快建設制造強國的重要內容，有利于保護環境，培育新的經濟增長點和新動能。國外傳統汽車工業強國將新能源汽車作為未來發展的主攻方向，積極通過財稅政策加以引導和幫扶，形成了較為完善的新能源汽車財稅政策體系，收到良好效果。這些政策給我們以啟示：建立新能源汽車財稅激勵的相關法律法規；創新研發投入方式，提升共性技術創新能力；轉變補貼方式，提高財政補貼效率；完善稅收制度，引導新能源汽車消費；強化政府采購，充分發揮政采的示范引導作用；創新投資運營模式，加快充電基礎設施建設。

〔關鍵詞〕 現代化經濟體系，新能源汽車，財稅政策

〔中圖分類號〕F270 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）02-0111-05

我國政府自2009年“十城千輛”開始，從推動汽車技術變革和產業轉型升級的戰略出發，將新能源汽車發展上升為國家戰略，不斷加大對新能源汽車的扶持力度，相繼打出一系列涵蓋產業、科技、交通、財稅、基礎設施等多方面的激勵政策組合拳，投入了巨大的人力、物力、財力，促進了新能源汽車市場的蓬勃發展。然而，面對我國建設現代化經濟體系的宏偉目標，作為先進制造業和綠色共享經濟重要代表的新能源汽車產業，國家財稅扶持政策在后補貼時代如何更好發揮調節作用，引導產業發展從速度規模向質量效益轉變，有效發揮財政支出“四兩撥千斤”的乘數作用，實現財政資金的效用最大化，是我們思考的課題。

近年來，國內學術界從不同角度對新能源汽車財稅政策進行了深入探討。大體包含三個方面：一是新能源汽車財稅政策的問題研究。丁蕓通過定性分析指出我國新能源汽車產業對研發、私人購買和基礎設施建設環節補貼不足，存在地方保護主義，稅收政策偏單一，稅負結構不合理?！? 〕二是財稅政策效果評價研究。王麗青認為政府購買支出、轉移支出和稅式支出對產業發展具有乘數效應，其中購買支出效應最大?！? 〕繆小明、劉啦從產業鏈角度分析了財稅政策對電動汽車產業發展的影響，認為短期政府投入和政府采購效果好，長期稅收優惠和購置補貼作用佳?！? 〕三是完善財稅政策的建議研究。張國強、徐艷梅通過分析國內外幾個典型城市對新能源汽車政策工具使用情況及效果，提出政策制定應結合當地經濟發展水平、財政收支、居民收入等實際，做到及時確定開放，同時提出企業應該加大自主研發力度，不能過度依賴財稅政策支持。〔4 〕

綜觀全球汽車工業強國，在新能源汽車發展初期制定出臺諸多優惠政策予以扶持，是普遍的共識和基本遵循的共同路徑。其中，以美日歐等發達國家完善而效果明顯的激勵政策具有較強的代表性，對我國新能源汽車發展具有較好的借鑒意義。從國外發達國家新能源汽車財稅政策的實踐看，盡管受政治制度、經濟發展水平、資源稟賦、國民環保意識和消費觀念等多方面因素的影響，發達國家在財政投入方式、稅收優惠內容、政府采購力度及效果方面存在較大差異，但其中有許多相似的、具有普遍規律性的經驗能給我們以啟示。本文在國內學者研究成果的基礎上，對美日歐等發達國家和地區新能源汽車財稅政策進行總結提煉，有益于結合我國國情進一步優化新能源汽車財稅政策措施，形成具有中國特色的新能源汽車財稅政策體系?！? 〕

一、建立新能源汽車財稅激勵的相關法律法規

新能源汽車作為一種新興產業，在發展初期有諸多不確定性和風險性，行業內及社會上存在一定的觀望態度和抵觸情緒?；诖耍瑲W美等發達國家歷來重視相關法律法規的建設，通過強化政策立法，增強新能源汽車激勵政策的剛性約束。20世紀70年代以來，美國相繼制定了《清潔空氣修正法案》《能源政策法案》《替代機動車燃料法案》《2007能源獨立與安全法案》《2008緊急經濟穩定法案》《美國經濟復蘇與再投資法案》等一系列法案，明確新能源汽車推廣目標，嚴格行業標準，給予消費者稅收優惠，鼓勵產業發展?！? 〕歐盟制定出臺了《歐盟能源政策綠皮書》《發展可再生能源指令》《關于發展新能源汽車的立法建議》《鼓勵清潔節能汽車發展的立法議案》等法律法規，提出要大力研發可再生能源，要求歐盟各成員國在2050年之前，停止使用傳統汽油，以立法的方式支持新能源汽車產業發展。〔7 〕這種做法一方面保證了相關優惠政策的合法性，另一方面以法律形式固化下來，保持了政策的連續性和穩定性，有助于穩定市場預期，避免因政策頻繁調整而引發市場行為扭曲，為新能源汽車發展創造了良好的政策環境。

我國現行的新能源汽車財稅政策大多為國家部委印發的政策性文件，約束力不強，監管和執行不到位，違規成本低。與發達國家法律法規明晰的權利義務界定相比，我國政策性文件只作原則性的規定，難以有效調整新能源汽車零部件企業、整車企業、消費者之間的各種利益關系。同時，政策性文件靈活性隨意性較強，變動周期過短，容易造成新能源汽車市場各個參與者對政策捉摸不定、無所適從或等待觀望。2015年發生的蘇州吉姆西、深圳五洲龍等多家汽車企業“有牌無車”“有車缺電”“標識不符”等騙補問題，暴露了我國新能源汽車補貼的亂象，也反映了相關政策缺乏對車企的約束，違規成本低。應借鑒發達國家的做法，從國家層面制定財政補貼的法律。各相關單位和部門應根據產業發展階段，分類制定基于技術研發、基礎設施、可持續的生產者和消費者補貼、稅收優惠的法規和規章。同時，要對制定的補貼政策和相關的法規進行評估，結合實施情況不斷調整改進。

二、創新研發投入方式，提升共性技術創新能力

核心技術是企業的生命力，也是新興產業替代傳統產業的立足點。當前，制約新能源汽車蓬勃發展的一個關鍵就是續航里程短，電池等核心關鍵部件技術不穩固，耐久性差。國外發達國家從新能源汽車發展初期就注重把技術研發作為財政投入的著力點，通過建立政企聯盟、設立專項資金、重大課題立項、貼息貸款等，支持研究機構和企業進行技術攻關。美國成立了能量存儲聯合研究中心，通過低息貸款或政府貸款擔保，設立了先進電池技術項目，支持研究機構和企業進行電動汽車發動機、動力電池、關鍵部件及整車關鍵技術研發立項?！? 〕日本汽車企業在政府支持的基礎上，積極主動承擔了大部分新能源汽車研發費用。2006年，日本政府投入220多億日元支持燃料電池及相關技術開發和新能源汽車市場導入 〔9 〕。此外，日本政府的“新一代汽車”計劃、“革新型蓄電池間斷科學基礎研究專項”，英國政府的“聯合城市”計劃、“綠色復蘇”計劃，德國政府的“燈塔項目”等，都是通過財政撥款設立專項規劃或科研項目，支持新能源汽車關鍵技術研究。在投入方式上，發達國家大多采取政府與企業合作的形式共同承擔新能源汽車推廣任務，最大限度地調動企業積極性和創造性，使企業充分參與其中，發揮企業能動性。如日本政府為攻克動力電池技術，組建了由政府牽頭、整車和關鍵零部件生產企業與高校共同參與的電動汽車動力蓄電池新能源產業聯盟，啟動實施了蓄電池專項科技項目，以期到2020年前，將電動車續駛里程提高到500公里。英國的“超低排放”項目，活動經費由政府部門和奧迪、寶馬等汽車企業提供。德國的新能源汽車購置補貼，由政府和企業采取“對半開”的方式分攤，既減輕了政府財政負擔，又有助于提高技術研發效率和質量。

我國從“十五”開始，政府持續加大投入，實施了“863計劃”，建立了“三縱三橫”的研發格局?！笆晃濉逼陂g出臺了《汽車產業調整振興規劃》，提出在2010-2012年中央財政投資100億元支持新能源汽車及專用零部件開發；通過政府貼息貸款投入200億元支持企業開展新能源汽車技術改造，攻堅關鍵汽車總成產品?！笆濉逼陂g，安排財政預算13.6億元，用于新能源汽車整車及配件的技術研發，并對其后十年研發投入作出規劃：斥資100億元設立節能與新能源汽車零部件投資專項資金，斥資500億元設立科研基金用于新能源汽車核心技術開發?！? 〕與國外發達國家的投入體系不同，我國對新能源汽車的研發投入主要以財政投入為主，在調動汽車企業研發投入積極性方面顯得不足，沒有真正形成“政府搭臺、企業唱戲”的大研發格局，研發的效果也不盡如人意。與美日歐等發達國家和地區相比，新能源汽車的技術雖不存在像傳統汽車產業之間的碾壓式差距，但在關鍵部件的核心技術、前沿技術方面與國外相比還存在較大差距，國內市場低端化、粗放化、數量化發展比較明顯。為此，應立足于促進技術進步，將新能源汽車補貼重心向研發領域傾斜，支持和引導汽車企業進行自主研發和創新。建立產學研合作研究機制，設立專項課題項目，由政府主導、企業共同出資、高等院校和科研機構參與組建研發團隊，形成政府、企業和研究機構三方協同的研發格局，促進共性關鍵技術開發。積極創造條件，鼓勵和支持國內優秀團隊與國外機構和企業跨國合作，提升引進、消化吸收和再創新能力，盡快縮小與發達國家的技術差距，提升新能源汽車的核心競爭力。

三、轉變補貼方式，提高財政補貼效率

汽車產品作為消費者的一種大宗采購，屬于富有需求價格彈性的產品，消費者對價格的敏感程度高，反應強，能否增加消費者購買新能源汽車的直觀獲得感，應是新能源汽車政策的一個重要著眼點。國外發達國家的財政補貼側重于消費者，突出低碳化、互補化，采取直接補貼與間接補貼相結合的方式進行。2009年美國政府制定了總額10億美元的以舊換新補貼政策，根據汽車單位燃油行駛里程數對消費者進行補貼；法國推出了新能源汽車優惠置換政策，對更換傳統燃油車為新能源汽車的消費者給予最高1.5萬法郎/輛的補貼；日本政府依據電動汽車與同類型傳統汽車的差價，給予電動汽車消費者50%差價的財政補貼。在補貼原則上，鼓勵新能源汽車進一步降低排放量，突出競爭優勢。英國政府采取過兩種補貼方式，過去是根據汽車價格給予購買清潔能源汽車的私人消費者補貼，設有上限；按照現行政策，對消費者購置新能源汽車，按照二氧化碳排放量和續駛里程進行補貼。美國十分注重發揮聯邦政府和州政府政策的互補作用，在聯邦政府補貼的基礎上，州政府額外提供交叉補貼，如馬里蘭州對消費者安裝充電樁進行直接補貼，佛羅里達州免除新能源汽車車輛保險費用，紐約州為消費者提供替代燃料抵用券。在補貼方式上，發達國家降低財政資金直接投入，通過稅收抵免等方式，減輕財政資金壓力，提高資金使用效率。如美國和挪威都是采用稅收減免形式對消費者進行補貼，美國根據新能源汽車價格給予消費者不超過10000美元的稅收減免，挪威給予新能源汽車消費者一定的增值稅減免。德國對新能源汽車的扶持政策特點是不直接補貼企業和消費者，而是采用降低用車成本的政策，實行保有稅收優惠。

我國對新能源汽車的補貼始于公共交通領域，從2009年13個城市的示范推廣，到2012年擴展到全國普遍推廣應用。私人購車補貼從2010年開始試點，2013年逐步延伸到全國，大體分為三個階段：第一階段從2010-2012年，針對示范推廣的25個試點城市，國家對1.6L以下的新能源汽車進行補助，按照汽車電池組容量，最高補助6萬元/輛。第二階段從2013-2015年，區分不同類型車輛，根據續駛里程、車長、電池容量等進行分類或定額補貼，補貼方法是中央財政將資金補貼給新能源汽車企業，消費者按扣減補貼后的價格購買。第三階段從2016-2020年，實施遞減的補貼政策，補貼范圍擴大到基礎設施領域。增加了能量密度標準，設置了補貼上限，變事前補貼為事后清算，提高了技術門檻，對整車、動力電池等多方面的技術水平提出更高要求。與發達國家相比，我國目前對新能源汽車的補貼方式實行的是“兩步走”，第一步是政府把補貼直接發放給汽車生產商，第二步是消費者按照售價去除補貼后的價格進行購買。在補貼對象上側重于生產者多，對消費者關注少，容易造成企業變相抬高市場指導價，將補貼轉移給自己，使消費者利益受損，整體社會福利降低。補貼標準上，僅從續駛里程、車身長度、電池容量等方面提出要求，對最能反映節能效果的單位耗電量以及安全性能等關鍵技術指標沒有規定，補貼門檻過低，容易造成只重里程的粗放型發展。補貼金額偏高，一些企業單純依靠補貼就可以獲得高額利潤，喪失技術改造動力，容易形成補貼依賴。補貼效果上，政府對生產者進行補貼，理論上可以提高研發和生產的積極性，促進產業增長；但實際上如果政府對補貼資金的使用監管不力，企業也可能將補貼資金挪作他用，不一定會促進新能源汽車的研發和生產。因此，新能源汽車財政補貼應向消費者傾斜，將現行對企業的補貼調整至銷售終端，以現金方式返還或補貼給消費者。同時，鼓勵地方政府制定差異化、多元化的補貼政策，建立與國家交叉互補的優惠政策措施，如新能源車高速免費、停車免費、充電優惠等。補貼方式上，減少直接的購置現金補貼，更多代之以低息貸款補助、稅收抵免、購買獎勵等措施。借鑒國外“以舊換新”購買新能源汽車的補貼方式，穩步推進傳統燃油車退出市場。制定基于傳統燃油車使用時長、二氧化碳排放、綜合油耗等指標的舊車置換補貼標準，鼓勵消費者選擇購買經濟環保節能的新能源汽車，放棄使用既耗油又污染環境的傳統汽車。

四、完善稅收制度，引導新能源汽車消費

稅收是政府調節產業結構的有效手段。為鼓勵新能源汽車產業發展，國外堅持鼓勵與限制并重的稅收政策，注重發揮稅收的雙向調節作用，在稅收優惠方面側重使用環節，突出階梯化、輕量化。發達國家在汽車購置環節上征收的稅款占汽車稅收的份額很小，在使用環節上的稅收占比則較高。日本從2009年開始實施綠色稅制，對所有電動車、油電混合動力和天然氣汽車消費者免征重量稅和購置稅；德國對新能源汽車減免使用環節的行駛稅?！?0 〕在制定財稅優惠政策時，發達國家政府往往將鼓勵節能與限制排放、油耗政策結合使用，一方面對低排放、低油耗汽車進行稅收優惠，另一方面對高油耗、高排放車輛進行懲罰。如法國為二氧化碳排放較低的車主提供獎勵，對排放量超過180g/km的汽車懲罰，強化新能源汽車消費的替代效應；日本實施了高燃油稅，引導消費者購買低能耗低排放汽車；德國對發動機排量小、二氧化碳排放量少的汽車征收較低保有稅，對大排量汽車征收高稅負；英國政府按照二氧化碳排放量對不同燃油汽車進行差別化征稅。在對新能源汽車進行稅收優惠時，一般不進行定額優惠，而是根據其電池容量、續駛里程、減排效果等指標進行階梯優惠，體現向先進技術傾斜的鮮明導向。如美國根據新能源汽車車型總銷量、電池容量等，對消費者實行了階梯式稅額抵免政策?！?1 〕日本依據不同車型設定不同稅率，在購置稅上采用了階梯稅率，促進新能源汽車消費。法國根據二氧化碳排放量不同對汽車消費者進行階梯獎勵或征收環保罰金，獎懲標準結合技術進步、能源環境壓力等因素適時作出調整。電動汽車的續駛里程與電池能量密度和電池組數量有著直接關聯。為控制企業一味依靠增加電池數量來增加續駛里程，倒逼企業在提高技術水平上發力，美國政府出臺了依據整車重量分類優惠的新能源汽車稅收政策，如《清潔空氣法修正案》提出在確定減稅額時應考慮車輛總重，以反映車輛節能水平；《能源政策法》則按重量不同把電動汽車劃分為四個檔次，分別確定不同的減稅額度。

我國現行稅收政策中針對新能源汽車的優惠政策主要是車輛購置稅、車船稅，在企業所得稅、增值稅、消費稅中也有涉及。車輛購置稅方面，對2014年9月1日至2017年12月31日銷售的純電動汽車、插電式（含增程式）混合動力汽車和燃料電池汽車免征車輛購置稅。車船稅方面，對節能汽車減半征收車船稅，對純電動、插電式混合動力、燃料電池汽車免征車船稅。企業所得稅方面，對認定為高新技術的新能源汽車企業按15%的低稅率征收企業所得稅。增值稅方面，2011-2020年企業銷售新能源汽車及其關鍵零部件，按13%計收增值稅。消費稅方面，對純電動和燃料電池電動乘用車不征收消費稅，對鋰離子蓄電池、太陽能電池、燃料電池等免征消費稅。我國現行新能源汽車稅收政策主要集中在消費引導上，鼓勵性政策多，對其替代品燃油車的逆向限制性政策少。稅負結構方面，我國汽車行業購買和使用環節稅負比大體為7∶3，而發達國家則為4∶6。相對而言，我國新能源汽車購買環節稅負較重，使用等后續環節稅負輕，在使用環節體現稅收優惠不明顯，不利于形成正確的消費導向。應采取“一降一提”的汽車稅率，“一降”是降低或免除新能源汽車購置稅、車船稅、消費稅、增值稅等，“一提”是提高傳統燃油車購置稅、燃油稅，出臺燃油車保有稅，對高耗油、高排量汽車征收高稅負。建立與油耗量和二氧化碳排放量掛鉤的汽車稅負體制，加大對二氧化碳排放征稅力度，引導民眾轉變消費理念。同時，嚴格落實企業平均燃料消耗量和新能源汽車雙積分制度，在燃油汽車和新能源汽車消費之間實施鮮明的賞罰制度，倒逼企業自主節能減排。

五、強化政府采購，充分發揮其示范引導作用

政府采購有助于形成社會示范效應，擴大市場推廣規模，國外發達國家十分注重通過政府采購示范引導新能源汽車發展。早在1992年《能源政策法案》中，美國就提出政府公務用車采購替代燃料車輛要占有一定比例。2009年以來，美國政府采購新能源汽車穩步增長，到2012年，美國聯邦政府新購公務用車中插電式混合動力汽車和純電動汽車已占到一半，推廣成效顯著。奧巴馬執政期間，進一步規定2015年以后聯邦政府用車只能采購新能源汽車。德國政府提出到2013年底前，政府新購買或租賃的車輛中，每公里二氧化碳排放量低于50克的低排放汽車要控制在10%以內。同時對新能源汽車公務車實行一定的稅收優惠，優惠額依據動力電池大小確定，金額大致相當于電池價格?！?2 〕日本政府則要求公務用車要全部更換為以新能源汽車為主的低排放汽車。

我國從2008年開始，先后將清潔能源和節能環保汽車納入政府采購清單，要求優先采購國內自主品牌新能源汽車。2014年對政府采購新能源汽車進一步提出具體比例要求：2014-2016年，中央國家機關、新能源汽車推廣城市政府采購新能源汽車數量要達到當年購車總量的30%以上，并逐年提高；其他政府機關和公共機構，2014年新能源汽車購買量不低于10%，2015和2016年不低于20%和30%。在公共交通方面，提出到2020年，城市交通領域新能源汽車要達到30萬輛。但由于缺乏有力的強制措施，政府采購收效甚微。除公交、出租和環衛等方面有一定數量的政府采購外，其他如機關和國有企事業單位公務車鮮有涉及。受“臉面”觀念的影響，公車采購一直是品牌至上，在缺乏嚴格的督查和問責制度保障下，新能源汽車公務采購很可能成為一紙空文。為此，我國應結合當前正在進行的公車改革，鼓勵政府公共部門優先購買或租用新能源汽車，給予更高標準的貨幣補貼，或者作出更加剛性的比例要求并嚴格督促落實。合理確定新能源汽車政府采購目錄，以二氧化碳排放量作為政府采購車輛的標準，倒逼政府采購車輛的節能減排。探索政府機關和國有企事業單位分時租賃、車輛共享等靈活性的新能源汽車租賃和采購模式，提升政策的靈活性和有效性。

六、創新投資運營模式，加快充電基礎設施建設

續航里程擔憂始終是困擾電動汽車發展的一大難題，規模適度、布局合理的充電基礎設施，可有效消除消費者對電動汽車續航里程的后顧之憂。為此，發達國家高度重視基礎設施建設的投入和政策引導。早在1993年日本政府啟動實施了“Eco-station”項目，規劃建設2000個替代能源汽車燃料供應站和1000個純電動車快充站。《新一代機動車戰略2010》進一步提出到2020年要建成5000個快速充電站，200萬個家用普通充電設備。2012年預算投入1000億日元經費，支持電動汽車充電基礎設施的建設，對參與充電設施建設的企業稅收費用一律減免?！?3 〕英國政府啟動了“插電區域”充電站補助項目，計劃用3年時間投入3000萬英鎊在2-3個城市建設充電樁。法國實施了“發展電動汽車全國計劃”，政府直接投入15億歐元，用于充電基礎設施建設。

“十二五”期間，我國就開始探索充電設施建設，國家層面出臺了十個重點政策，涉及電動汽車充換電服務價格、基礎設施建設獎勵、電動汽車企業資質準入等方面。全國近一半的省市出臺了充電基礎設施的相關政策。但由于基礎設施涉及面廣，既需要建設企業、運營企業的投入，又需要國土、規劃、電力、交通、公安等多部門的大力支持。受制于各地的具體政策、人文環境及投資收益等因素影響，充電基礎設施發展起來困難重重，與新能源汽車的增長速度相比滯后很多，遠不能滿足充電需求。因此，應堅持樁適度超前的理念，通過政府直接投資、貼息貸款、稅收減免、獎勵、加速折舊等方式，鼓勵汽車企業和社會資本投建基礎設施。完善新能源汽車基礎設施激勵性政策，創新基礎設施投資和商業化運營模式，在充電設施的用地、規劃、建設上開辟“綠色通道”，對充電運營進行稅收優惠、電價補貼，引導社會資本找準盈利點，激發參與基礎設施建設運營的熱情，為基礎設施建設創造良好政策環境。

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2160021&DbName;=CCND2014.

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