我國反恐應堅持“重重輕輕”的刑事政策

舒洪水

〔摘要〕 恐怖活動犯罪具有不同于世俗世界的價值體系、合法性和正當性的機制以及道德觀念，以人權保障為圭臬的市民刑法難以發揮其作用。“嚴打”刑事政策不利于對恐怖活動人員的區別對待、分化瓦解，建立在市民刑法思維之上的寬嚴相濟刑事政策也似乎對提出切實可行的打擊和預防恐怖活動犯罪的措施力有不逮。對恐怖活動人員，應在區別“敵人”和“市民”的基礎上分別適用“敵人刑法”和“市民刑法”。這也是“重重輕輕”刑事政策的合理內核——針對不同的恐怖活動人員實行不同的刑事政策，對不能改造者進行無害化處理，對能夠改造者盡力改造；“重者更重、輕者更輕”，以實行報應和預防不同的刑罰目的。

〔關鍵詞〕 反恐，嚴打，寬嚴相濟，重重輕輕，敵人刑法

〔中圖分類號〕D924 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）02-0116-06

近年來，恐怖主義已成為世界公敵，國際恐怖勢力刻意制造大規模恐怖襲擊事件，全球反恐局勢已進入新的歷史階段，轟動效應向全球擴散的特征日益凸顯。受國際恐怖活動高發、境內外“東突”勢力滲透煽動的影響，我國的恐怖活動犯罪一改往日低頻率、小規模、對象單一的態勢，呈現出一些新特點，如暴恐活動范圍與襲擊對象不斷擴大，恐怖襲擊方式也更加兇惡殘忍，非法出境活動呈現高發態勢，網上傳播宗教極端思想、制爆技術和滲透活動增多，等等。一個公認的基本判斷是：我國正處于暴力恐怖活動活躍期、反分裂斗爭激烈期、干預治療陣痛期“三期疊加”時期，恐怖活動犯罪已成為影響我國邊疆民族地區穩定與發展，甚至全國穩定與發展的一個重要不穩定因素。面對較為嚴峻的反恐態勢，我國于2015年8月、12月相繼出臺了《刑法修正案（九）》和《反恐怖主義法》，進一步嚴密了預防和打擊恐怖主義的法網，構建了較為完備的反恐怖主義法律體系。但是，恐怖活動犯罪的預防和打擊，僅僅依靠立法措施是遠遠不夠的，還需依賴于反恐刑事政策 ① 的指導。尤其是新疆地區，作為我國反恐的主戰場 ②，應在對本地區恐怖活動犯罪現象進行科學研究的基礎上制定不同于針對普通刑事犯罪的反恐刑事政策，以指導刑事立法和刑事司法，適應預防和打擊恐怖活動犯罪的重任。

一、我國當前的反恐刑事政策——以新疆為例

（一）我國新疆反恐斗爭中的“嚴打”刑事政策。2014年3月1日昆明火車站恐怖事件發生后，時任中央政法委書記孟建柱即率工作組連夜趕到昆明，并強調指出，要堅決貫徹落實中央領導同志重要指示批示精神，依法從嚴懲治恐怖活動犯罪。〔1 〕公安部隨即于2014年5月25日召開嚴厲打擊暴力恐怖活動專項行動內地部署視頻會。會議指出，經中央批準，國家反恐工作領導小組決定，以新疆為主戰場，其他省市區積極配合，開展為期一年的嚴厲打擊暴力恐怖活動專項行動。〔2 〕 2017年1月7日，新疆自治區黨委書記陳全國在自治區召開的維護穩定工作電視電話會議上強調，要切實抓住關鍵，抓好嚴打斗爭，保持嚴打整治高壓威懾態勢不動搖，對暴恐分子果斷出手，堅決打擊，除惡務盡，斬草除根；1月9日，自治區主席雪克來提·扎克爾代表自治區人民政府向新疆維吾爾自治區十二屆人大五次會議作《政府工作報告》時再次強調，2017年，新疆全區將持續開展嚴打專項斗爭，依法嚴厲打擊暴力恐怖犯罪，確保社會大局穩定，為經濟社會發展營造良好環境。 〔3 〕 2月16日到18日，反恐維穩誓師大會相繼在和田、喀什和烏魯木齊舉行，昭示著新疆反恐維穩的新常態——高調反恐；對暴恐采取零容忍態度，嚴查嚴打，絕不放過一個想要破壞新疆穩定的恐怖分子。〔4 〕

（二）理論界倡導的“寬嚴相濟”反恐刑事政策。針對新疆反恐斗爭中的“嚴打”刑事政策，有學者指出，“過分強調嚴厲的刑事政策，不僅難以遏制恐怖主義犯罪，恐怖組織還會利用這一點，將恐怖活動分子描述為‘自由斗士‘解放者，從而達到混淆視聽、博得支持的目的；而過于寬緩的刑事政策，則會給恐怖活動分子犯罪成本極低之印象，同樣不利于對恐怖活動犯罪的防治。因此，寬嚴相濟的刑事政策——以嚴為主、以寬為輔，才是以法治治理恐怖活動犯罪的有效途徑。” 〔5 〕對此觀點，我國刑法學界多表示認同，如有學者指出，“寬嚴相濟的刑事政策是我國現階段的基本刑事政策，它對懲治包括恐怖主義犯罪在內的一切犯罪均具有指導性意義；‘嚴是懲治恐怖主義犯罪的基調，但也不應忽視‘寬的一面，注重‘相濟”； 〔6 〕“嚴厲懲治暴恐犯罪作為一項具體的刑事政策，體現了‘寬嚴相濟刑事政策‘從嚴的一面；但亦必須同時做到‘嚴中有寬、寬以濟嚴，而不能一味從重從嚴”。〔7 〕

基于嚴峻的反恐形勢，新疆地區采取了“嚴打”的反恐刑事政策。自20世紀80年代初期以來，每逢重特大刑事案件激增時期，國家便會采取“嚴打”的刑事政策，除了全國性的、大規模的“嚴打”活動外，主要是針對某一類或某幾類犯罪的專項“嚴打”活動，如近年來的“專項嚴打食品犯罪活動”“專項嚴打電信詐騙犯罪活動”等。但為了貫徹“嚴打”的刑事政策，體現“從重從快”打擊犯罪，不僅可能導致重刑化的傾向，而且從結果來看，“嚴打”雖然能夠在短期內起到抑制犯罪的作用，但這一抑制效果并不穩固，“嚴打”后的幾年犯罪率總是會出現一些反彈的趨勢。〔8 〕針對恐怖活動犯罪的“嚴打”刑事政策亦是如此。基于此，我國刑法學界多主張在反恐中不宜適用“嚴打”刑事政策，應堅持適用“寬嚴相濟”的刑事政策，針對恐怖活動犯罪的特性，強調“以嚴為主、以寬為輔、寬嚴相濟”。

二、對我國當前反恐刑事政策的反思

恐怖活動犯罪具有不同于其他一般刑事犯罪的特征，只有在對恐怖活動犯罪的特征進行深入分析的基礎上，才能有針對性地提出預防和打擊的刑事政策。

（一）恐怖活動犯罪的特征分析。恐怖活動犯罪的產生具有深刻的歷史根源與社會土壤，受到宗教、民族、政治、國際等多方面因素的影響。要么基于強烈的、明確的信仰和理想，要么基于宗教狂熱和盲從，恐怖活動人員具有不同于世俗世界的價值體系、合法性和正當性的機制以及道德觀念。他們有一套自己的指導思想和行動綱領，試圖以自己的思想來解釋世界、改變世界，具有為了他們認為神圣的、高尚的理想和目標而獻身的精神，恐怖活動只是他們用來實現目標的一種手段。〔9 〕31，294因此，針對恐怖活動人員來說，不論是刑罰的報應功能，還是刑罰的預防功能，均具有很大的局限性。其一，恐怖事件發生后，很多恐怖活動人員不僅不會像一般的刑事犯罪者那樣毀滅罪證以防止罪行“曝光于世間”，反而會公然坦承其罪行以借此宣揚自己的主張，某些組織會申明認領一些恐怖罪行；即使被追究刑事責任，也很少會產生“悔罪感”，反而會認為是為了“理想”應付出的代價。其二，以刑罰來規誡其他人不要重蹈覆轍的難度較大。刑罰莫重于死刑，但對于恐怖活動人員，特別是自殺式恐怖襲擊者，或者“準自殺式”恐怖襲擊者 ③ 而言，既然已決心赴死，死刑有何規誡作用？正如老子在2000多年前所說：“民不畏死，奈何以死懼之。”在我國某地，甚至有被依法判處較低刑罰的人，在法庭上要求對其判處死刑的情況。其三，雖然我國《監獄法》確立了“教育改造”罪犯的原則，但是，對恐怖活動人員的教育、矯正和改造是全方位、立體性的，包括宗教正信引導 ④、思想道德教育、法律法規教育、心理健康教育、現代文化教育等。在正常的刑罰執行中，因為要根據大多數犯人的情況來組織和安排刑罰執行，這些措施有些難以具體落實。因此，除非適用死刑或者終身監禁，刑罰對恐怖活動人員的特殊預防效果也極其有限，甚至很難避免“交叉感染”“犯罪技能升級”情形的發生。其四，對所有恐怖活動罪犯，即使是社會危害性大、人身危險性大的罪犯適用死刑也是不現實的。一方面是因為死刑只適用于罪行極其嚴重、非殺不可的罪犯；另一方面，擴大適用死刑可能會正中恐怖活動組織或境外反華勢力的“下懷”，恐怖活動組織或境外反華勢力會將其宣傳為“政治迫害”或“宗教謀殺”，由此造成的“烈士”效應也會鼓勵更多的極端主義者參與恐怖活動犯罪。

（二）我國當前反恐刑事政策的不足。從恐怖活動犯罪的特征出發，不論是“嚴打”的刑事政策，還是“寬嚴相濟”的刑事政策均存在不足，特別是預防恐怖活動犯罪的功能存在不同程度的缺陷。

第一，不可否認，通過近幾年的嚴厲打擊，新疆在反恐斗爭中取得了一系列成果。例如，僅2015年一年，新疆就打掉暴恐團伙181個，112名在逃人員自首；96.2%的暴恐犯罪團伙被摧毀在預謀階段等等。〔10 〕但是，對所有的恐怖活動人員一律進行嚴打，不僅在一定程度上有違于《反恐怖主義法》對恐怖活動人員“區別對待、分化瓦解，最大化地實現教育轉化”的原則。更為重要的是，恐怖主義思想傳播的地方，往往是那些主流社會價值體系比較薄弱，正常行為規范機制難以發揮作用，極其容易受到煽動、蠱惑的地方。在較為敵對的意識形態土壤下，對恐怖活動犯罪的打擊本來就很難有效阻止恐怖主義思想的傳播，甚至會被曲解為宗教沖突或文化壓制的工具；如果對恐怖活動犯罪一律從嚴打擊，無疑會加深這種曲解，反而可能為恐怖主義的傳播提供合適的土壤。〔11 〕

第二，“寬嚴相濟”刑事政策雖然看到了“嚴打”刑事政策的上述缺陷，指出對社會危害性、主觀惡性和人身危險性大的恐怖活動人員從“嚴”處罰，但也不能放棄通過刑罰進行改造的可能性；對社會危害性、主觀惡性和人身危險性小的恐怖活動人員從“寬”處罰，從而達到“區別對待、分化瓦解、教育改造”的目標。但“寬嚴相濟”的刑事政策并沒有看到對恐怖活動罪犯適用刑罰的局限性，例如，對于社會危害性大的恐怖活動罪犯，為了宣揚自己的思想，具有自首、坦白、立功情節的，如何處理？看守所或監獄能否發揮教育、矯正恐怖活動罪犯的功能？如何發揮？無法或難以矯正的，如何處理？對于雖被蒙蔽、誘使參與恐怖活動，但社會危害性重大的人員，如何從寬處罰？如何消除其已經存在的恐怖主義或極端主義思想？無疑，“寬嚴相濟”刑事政策對不同的人員采取不同處罰方式的主張對打擊恐怖活動犯罪具有積極的意義。但針對恐怖活動犯罪而言，如何做到“嚴以濟寬，寬以濟嚴”，甚至于可否做到寬嚴“相濟”，“寬嚴相濟”的刑事政策沒有給出明確的回答，也沒有提出切實可行的預防措施。

三、“重重輕輕”刑事政策之提倡

由于“嚴打”刑事政策和“寬嚴相濟”刑事政策，均沒有針對恐怖活動犯罪的特征提出切實可行的預防措施，因此，適用于中國反恐斗爭中可能并不適應。我們認為，在中國的反恐斗爭中，應采用“重重輕輕”的刑事政策。

（一）“重重輕輕”刑事政策之內涵。“重重輕輕”刑事政策被我國學界普遍視為當今歐美國家的主要刑事政策。20世紀70年代以來，隨著以教育、矯正、改善為核心的積極特殊預防理念的“破產”，加之對于刑罰功能、刑罰資源有限性更為理性的認識，為了應對日益嚴峻的犯罪形勢，歐美主要國家的刑事政策出現了“嚴厲的刑事政策”和“寬松的刑事政策”兩極化的發展趨勢。嚴厲的刑事政策以保護社會秩序為視角，采取報應刑思想，針對恐怖活動犯罪、有組織犯罪、嚴重暴力犯罪、累犯等人身危險性大，不能矯治或者矯治困難的嚴重犯罪者，打擊更重；其基本做法是刑事立法上的“入罪化”、刑事司法上的“從重量刑、特別程序與證據規則”、刑事執行上的“隔離與長期監禁，甚至死刑的適用”。寬松的刑事政策從特別預防和刑罰謙抑性出發，采取教育刑思想，針對無被害人犯罪、偶犯、初犯、過失犯等人身危險性小，不需要矯治或者容易矯治的輕微犯罪者，打擊更輕；基本做法是刑事立法上的“非犯罪化”、刑事司法上的“非刑罰化、程序簡易化”和刑事執行上的“非機構化、非監禁化”。我國刑法學者將歐美國家的上述發展趨勢概括為“重重輕輕”的刑事政策，或“兩極化”刑事政策。〔12 〕

（二）“重重輕輕”刑事政策與“寬嚴相濟”刑事政策。同“嚴打”刑事政策不同，“重重輕輕”刑事政策強調針對不同的犯罪種類或不同的行為人類型采取輕重不同的刑事政策。正是基于此，我國有學者認為，歐美國家的“重重輕輕”刑事政策等同于我國寬嚴相濟的刑事政策；但也有學者指出，“重重輕輕”刑事政策和寬嚴相濟刑事政策存在明顯沖突，從根本上來說兩者是對立的。〔13 〕我們認為，“重重輕輕”刑事政策與寬嚴相濟刑事政策之間存在一定的相似性，但也表現出許多差異性。

第一，“重重輕輕”刑事政策與寬嚴相濟刑事政策雖然均兼顧“寬”與“嚴”兩個方面，但關于“寬”與“嚴”的根據，我國寬嚴相濟刑事政策更強調行為的社會危害性程度，在報應的限度內適當考慮預防的目的；而歐美國家“重重輕輕”的刑事政策雖然也重視行為的社會危害性程度，但同時更加強調行為人的人身危險性大小。以累犯制度為例，我國刑法僅僅規定了對累犯從重處罰的制度，而歐美主要國家，如日本刑法、法國刑法、意大利刑法、韓國刑法、瑞士刑法、奧地利刑法、荷蘭刑法等中均有關于累犯加重處罰的規定。美國更是制定了針對嚴重暴力犯罪累犯的“三振出局”制度。⑤

第二，從本質上來說，“寬嚴相濟”是一個刑事政策，不是“嚴厲政策”和“寬大政策”的簡單結合，而是強調寬與嚴的“相濟”，即“寬中有嚴，嚴中有寬”，強調寬與嚴的協調，寬嚴之間相互結合、良性互動，以實現刑罰效益的最大化。正好與之相反，“重重輕輕”刑事政策實質上包含了兩個獨立的刑事政策，即嚴厲的刑事政策和輕緩的刑事政策，在對“不輕不重”的刑事犯罪采取“不嚴不寬”適中治理的基礎上，強調對“重者更重、輕者更輕”，重重輕輕向兩極化方向發展；不但不強調輕重相“濟”，反而有意擴大兩者之間的差距，造成量刑輕重之強烈對比，以對輕重不同的犯罪實現不同的刑罰目的。

（三）“重重輕輕”刑事政策與“敵人刑法”。“敵人刑法”是德國著名法學家京特·雅各布斯（Gunther Jakobs）的代表性理論。雅各布斯從犯罪本質的規范違反說出發，將犯罪人區分為敵人和市民。敵人是對規范的“根本性偏離者”，從根本上、原則上破壞了整個社會賴以維系的基本規范，拒絕參與團體法律狀態下的生活；市民雖然也破壞了社會的規范秩序，但其程度不僅沒有達到前者之境地，而且愿意回歸到正常的社會秩序中。對于市民，通過刑罰對犯罪的否定，使之重新喚起對規范的尊重，再度順利回歸社會；而對于敵人，由于其已經不再是具有人格的人，應予以嚴刑峻法，使之永遠與社會隔離乃至被肉體消滅。〔14 〕由此可見，敵人刑法所謂之“敵人”并不是政治術語，不同于我們常說的“敵我矛盾”中的敵人，而是專指那些具有特別嚴重的社會危害性，而又無意融入或回歸正常社會秩序的犯罪人。

關于對恐怖活動犯罪可否適用敵人刑法的問題，我國刑法學界多有爭議。我們認為，恐怖主義，尤其是宗教極端恐怖主義，⑥ 并不謀求得到世俗社會的支持，而只求得到極端教派自身的支持與認可；對于宗教極端恐怖活動人員來說，暴力是一種“神圣”的行為，如果他們認為“殺戮異端”是神的命令，他們就會毫不猶豫地大開殺戒，不受任何世俗社會任何政治、道德等方面的制約。對于這些恐怖活動人員來說，以人權保障為圭臬的市民刑法很難發揮其作用；國家應建立起一套專門對付恐怖活動犯罪的規范體系，采取超強硬、超常規手段進行嚴厲打擊，以維護社會最基本的安全秩序。敵人刑法理論的出現，正是順應了這一潮流和現實需要；而一個清晰明確的敵人刑法，比起在整個刑法中四處混淆著敵人刑法的規定，從法治國家的角度言之，是較少危險的，也是更可取的。〔15 〕39

但是，這并不是說對于所有的恐怖活動罪犯均應適用“敵人刑法”。“沒有人是天生的恐怖分子，一個人走上恐怖活動犯罪的道路，一定是他的思想或心理出現了問題”。〔16 〕有些恐怖活動人員基于明確的、強烈的信仰或理想實施恐怖活動，但對于絕大部分恐怖活動人員而言，則是因為受到不同程度的蠱惑、煽動或脅迫而盲從地從事恐怖活動。因此，應在對恐怖活動人員區別“敵人”和“市民”的基礎上，分別適用“敵人刑法”和“市民刑法”；對能夠改造者盡力改造，對不能改造者進行無害化處理。而這也是“重重輕輕”刑事政策地合理內核——針對不同的犯罪分子實行不同的刑事政策，“重者更重、輕者更輕”，以實行報應或預防不同的刑罰目的。這也是我國反恐應堅持“重重輕輕”刑事政策原因之所在。

四、“重重輕輕”刑事政策在我國反恐中的適用

（一）“重重”刑事政策的適用。“重重”刑事政策在打擊或預防恐怖活動犯罪方面，主要表現為在刑事實體法上進一步嚴密刑事法網，針對無法改造或改造困難的恐怖活動罪犯更多地適用長期監禁刑，直至不得減刑、假釋的無期徒刑，或者死刑；在刑事訴訟法上減少恐怖活動罪犯的制度保障等。

1.進一步嚴密刑事法網。在現代社會，恐怖活動犯罪的實施僅僅是恐怖活動犯罪的最終表現行為，恐怖活動犯罪還同組織、策劃、聯絡、招募、培訓、資助等在恐怖活動犯罪實施之前的其他準備活動有關。從嚴密打擊恐怖活動犯罪的角度出發，刑法保護措施的提前化就是不可避免的。第一，在司法實踐中，恐怖活動犯罪大多以暴力襲擊的方式進行，一旦付諸實施，由于其殘忍性和恐怖性，給整個社會帶來的危害和恐怖氣氛將遠勝于普通的刑事犯罪；而且，一旦公安機關發現了為暴力恐怖活動犯罪的實施進行準備活動的行為，這時往往由于情況非常緊急，時間距離短而很難阻止或防止。因此，刑法不能僅僅作為一種在恐怖活動犯罪發生后的處罰手段。它必須要提前出擊，將一些為恐怖活動的實施進行準備的行為分離出來單獨定罪，做到對恐怖活動犯罪的“打小打早”。第二，從恐怖活動組織的建立、運作到恐怖活動的籌備、實施，都需要經濟或人力上的支持，從預防的角度出發，如果剝奪恐怖活動組織或恐怖活動實施的經濟或人力基礎，就能夠從基底上限制甚至摧毀恐怖組織的存在或恐怖活動的實施，最低層面上可以控制恐襲的規模與危害程度。第三，對恐怖活動犯罪的刑事規制很難有效阻止恐怖主義思想的傳播或恐怖活動犯罪的再次發生。為了從源頭上預防和打擊恐怖活動犯罪，必須嚴厲打擊傳播恐怖主義思想的行為。恐怖主義思想的傳播，既包括現實空間的，也包括網絡空間的。就網絡空間的傳播而言，既要追究傳播者的責任，同時也應該加大追究網絡服務提供者的責任。

因此，在刑法上，恐怖活動犯罪的外延包括恐怖主義思想的傳播、恐怖活動犯罪從準備到完成的所有階段。《刑法修正案（九）》對幫助恐怖活動罪、準備實施恐怖活動罪、宣揚恐怖主義、極端主義、煽動實施恐怖活動罪等的規定，對恐怖活動犯罪財產刑的重視，對拒不履行信息網絡安全管理義務罪、幫助信息網絡犯罪活動罪的規定；《反恐怖主義法》對涉恐融資監管，電信業務經營者、互聯網服務提供者的責任的規定，無不體現了預防和打擊恐怖活動犯罪的這一理念。

2.對無法改造或改造困難的恐怖活動罪犯從重或加重處罰。根據罪責刑相適應原則，刑罰的輕重應當與犯罪分子所犯罪行和承擔的刑事責任相適應；刑罰的輕重，不僅應當考慮行為的社會危害性大小，還應當考慮行為人的人身危險性大小。因此，對無法改造或改造困難的恐怖活動罪犯，尤其是組織、領導、策劃、實施恐怖活動犯罪的首要分子、骨干成員、罪行重大者，或者曾因實施恐怖活動犯罪受到行政處罰、刑事追究又實施恐怖活動犯罪者，應當依法從重或加重處罰。第一，對罪行重大且難以改造者，可適用無期徒刑（終身監禁），并且不得減刑、假釋，甚至可以適用死刑立即執行。第二，有些恐怖活動罪犯可列入“心理分析大師”的范疇，他們能夠洞察人性的弱點，尤其是懂得人類心靈深處的脆弱和痛苦之源，知道如何讓男人哭泣、讓女人殘忍、讓小孩甘當盾牌。為了避免監獄中“交叉感染”的出現，應對這些罪犯建立專門的監獄或在監獄中設立專門的高度安全監區。《反恐怖主義法》第29條也規定，對恐怖活動罪犯可以個別關押。第三，對于判處有期徒刑的罪犯，在其刑滿釋放前應當進行社會危險性評估，經評估具有社會危險性的，應當責令其在刑滿釋放后接受安置教育。

3.有條件靈活掌握恐怖活動罪犯刑事訴訟上的制度保障。為了保障對于恐怖活動罪犯的有效打擊，可以有條件靈活掌握對其刑事訴訟上的制度保障。但這并不意味著對于恐怖活動罪犯，可以不經訴訟程序而直接定罪處罰，也并非完全剝奪其訴訟權利，而仍然是在刑事訴訟的規定之下展開訴訟活動。我國《刑事訴訟法》就在級別管轄、律師會見、證人保護、監視居住、技術偵查、違法所得沒收等刑事程序的運行方面，針對恐怖活動犯罪作出了特殊規定。但是，《反恐怖主義法》在情報信息中對技術偵察的規定，在犯罪活動嫌疑中對調查的規定事實上已經超越了我國《刑事訴訟法》的相關規定。鑒于恐怖活動犯罪的特殊性，從《刑事訴訟法》和《反恐怖主義法》相銜接的角度出發，我國《刑事訴訟法》對恐怖活動犯罪的特殊規定仍有不足，應當適應反恐法的規定，從立案、偵查、起訴、審判等環節對恐怖活動犯罪規定特別程序，以便更有效地打擊此類犯罪。

（二）“輕輕”刑事政策的適用。“輕輕”刑事政策在打擊或預防恐怖活動犯罪方面，主要表現為對于情節輕微，不需改造或雖情節較重，但改造容易的恐怖活動人員實行非犯罪化、非刑罰化或者刑罰的輕緩化、非監禁化。

第一，對主動脫離恐怖活動組織或放棄恐怖活動，被教唆、脅迫、引誘參與恐怖活動，或雖參與恐怖活動，但情節顯著輕微危害不大的人員，不認為是犯罪；對情節較輕、危害不大、未造成嚴重后果，且系認罪悔罪的初犯、偶犯，不需要判處刑罰的，可以依法免于刑事處罰。但為了進一步消除這些人員的恐怖主義或極端主義思想，使其更好地回歸社會，根據《反恐怖主義法》第29條的規定，公安機關應當組織有關部門、村民委員會、居民委員會、所在單位、就讀學校、家庭和監護人對其進行幫教。

第二，對犯罪情節較輕、有悔罪表現、沒有再犯罪的危險，宣告緩刑對所居住社區沒有不良影響的，可以宣告緩刑，實行社區矯正。由社區矯正機構、社會工作者和志愿者，村（居）民委員會、社區矯正人員所在單位、就讀學校、家庭成員或者監護人、保證人，根據社區矯正人員的心理狀態、行為特點等具體情況，采取有針對性的措施進行個別教育和心理輔導，矯正其恐怖主義思想，提高其適應社會能力。從促進犯罪分子教育矯正、有效維護社會秩序的需要出發，可以同時宣告禁止其從事特定活動，進入特定區域、場所，接觸特定的人。

第三，對犯罪情節較重、危害較大、可能被判處不滿5年有期徒刑，不宜適用緩刑，但具有改造可能的罪犯，可以直接適用限制自由的安置教育措施。雖然根據《反恐怖主義法》第30條的規定，對于判處徒刑以上刑罰的恐怖活動罪犯，只有在刑滿釋放后才可能適用安置教育。但是，如前所述，監獄對恐怖活動罪犯的教育改造效果有限；安置教育同樣可以采取限制人身自由的強制措施。對犯罪情節雖然較重、但具有改造可能的罪犯優先適用安置教育，根據罪犯社會危險性的評估結果和專家的意見、建議，制定有針對性的教育措施；實行因人施教、分類教育、集體教育與個別教育相結合的原則。這樣既能提高工作的效率，亦可避免罪犯受到安置教育和刑罰的雙重執行。

第四，對于確有悔改表現，不致再危害社會的被安置教育人員，應當及時作出解除安置教育的決定。但為了預防已解除安置教育人員再次實施危害社會的行為，應建立健全后續教育監督管理制度。加強同幫教（或社區矯正、安置幫教）機構的協調、合作，及時掌握已解除安置教育人員的思想動態，及時采取有效措施。

需要明確的是，在我國的反恐斗爭中雖應堅持“重重輕輕”的刑事政策，但同時也要注意，由于國內外復雜的政治、地域、宗教和民族等原因，我國某些地區的恐怖主義犯罪不是短期內能消除的，也不是一項“重重輕輕”的刑事政策就能解決的。對恐怖活動犯罪的斗爭是一項長期的任務，在堅持“重重輕輕”刑事政策的基礎上，還應綜合施策，標本兼治，運用政治、經濟、文化、教育、外交、軍事等手段，開展反恐怖主義工作。

注 釋：

①關于刑事政策的含義和研究范圍，自這一概念產生以來就處于不斷變化之中，學界長期存在著廣義說、狹義說和最狹義說之爭。但這三種定義很難分出孰優孰劣，區別僅僅在于各自的研究范圍不盡相同。就本文的主旨來說，主要探討直接的、以防止恐怖活動犯罪為目的的國家強制措施，不局限于刑法規范體系內，但也不包括各種有關反恐怖活動犯罪的社會政策在內。因此，本文在狹義說的范圍內論述反恐刑事政策的問題。

②雖說近年來我國的恐怖活動“外溢”現象比較嚴重，但新疆地區仍然是反恐的主戰場。參見田剛：《我國恐怖主義犯罪的實證分析和未來刑法之應對》，《法商研究》，2015年第5期。

③不同于自殺式襲擊，在準自殺式襲擊中，襲擊者在襲擊中死亡或者在案發后受到嚴厲制裁（包括被判處死刑和終身監禁）的可能性非常大，但襲擊者聽任這一后果發生。參見孫昂：《國際反恐前沿——恐怖主義挑戰國際法》，黑龍江教育出版社，2013年版第108頁。

④向被安置教育人員介紹伊斯蘭教的創立和發展演變，講解伊斯蘭教關于和平、寬容、中道和崇尚科學文明的主張，講明穆斯林對社會、對家庭責任，揭批暴力恐怖、“伊吉拉特”、宗教極端思想及違法犯罪活動背離伊斯蘭教義，為達到自己罪惡目的，利用宗教、歪曲教義、欺騙教民的險惡用心，引導被安置教育人員正確理解伊斯蘭信仰、穆斯林的功修和德行，分清伊斯蘭教正信與宗教極端思想的界限，樹立正確的宗教觀。

⑤所謂“三振出局”，本是一個體育名詞，是指在棒球比賽中，擊球手若三次都未擊中投球手所投的球，則必須出局。由此引申至法律領域，“三振出局”法案意指罪犯在兩次實施嚴重犯罪之后再一次犯罪的，則將受到嚴厲懲罰，其中的“出局”為與社會隔離、被社會淘汰，也有“不受憲法保護”之意。參見劉君：《美國“三振出局”法案及其理論評析》，《西部法學評論》，2011年第5期。

⑥近年來，境內外宗教極端勢力、民族分裂勢力利用新疆穆斯林群體樸素的宗教和民族認同感，不斷加大對新疆的滲透破壞，強化宗教極端思想、煽動民族仇恨，導致極端宗教氛圍異常濃厚，非法宗教活動猖獗；具有“伊吉拉特”“圣戰”特征的恐怖活動已經成為目前對新疆甚至全國影響最大、威脅最大、滋生最快、影響最為惡劣的新威脅。

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責任編輯 楊在平