公共決策聽證程序正當(dāng)性的完善研究

摘要：在20世紀(jì)80年代末，公民日益增長(zhǎng)的對(duì)民主的要求需要通過參與政治生活來得到滿足，尤其是《價(jià)格法》的頒布，對(duì)于程序的規(guī)定，標(biāo)志著在我國(guó)的公共決策領(lǐng)域，聽證制度登上政治舞臺(tái)。但是在公共決策具體的實(shí)施過程中存在著很多的問題，使決策成為了一場(chǎng)“形式主義走秀”和“粉飾民主門面”的粉刷劑。

關(guān)鍵詞：公共決策；程序正當(dāng)性；聽證

一、公共決策聽證程序正當(dāng)性的概念

聽證制度，其概念的界定為：“國(guó)際行政機(jī)關(guān)在作出決定，考慮到多樣性，復(fù)雜性和社會(huì)利益沖突，把不同群體的共同利益，通過理性、平等的交流、溝通、辯論，不同的利益協(xié)調(diào)，平衡不同的沖突，以實(shí)現(xiàn)公共決策的科學(xué)化，民主化，法制化。”[1]

本文對(duì)于公共決策聽證程序正當(dāng)性的理解主要從實(shí)體正當(dāng)和形式正當(dāng)兩大支柱來闡述。形式正當(dāng)主要含義是指：在程序的具體運(yùn)行過程中，將權(quán)力和義務(wù)予以具體性和可操作性，使程序運(yùn)行的時(shí)候更加充實(shí)和飽滿，有更強(qiáng)的說服力；

實(shí)體正當(dāng)主要含義是指：程序的主體不僅能夠依法獨(dú)立地行使自己的權(quán)利，也能使自身的行為符合法律，符合程序的正當(dāng)，對(duì)權(quán)力進(jìn)行有必要的監(jiān)督處理。

在本文中，將程序正當(dāng)性定義為：在公共決策聽證中，為保證聽證程序運(yùn)行正當(dāng)，對(duì)程序運(yùn)行形式要求具有公開性、社會(huì)公眾參與民主性和聽證主持人中立性，以及程序?qū)嶓w目標(biāo)中對(duì)聽證權(quán)力的控制、對(duì)聽證利益相關(guān)者權(quán)利的保障和聽證效力的提升等進(jìn)行的完善，并通過合法性這一要素突出反映程序作為聽證的核心應(yīng)當(dāng)具有的最低限度的正當(dāng)性。

二、基于正當(dāng)性分析公共決策聽證程序現(xiàn)存問題

（一）程序形式不正當(dāng)

1、聽證主持人不中立

聽證主持人的含義是指：“聽證主持人是指負(fù)責(zé)組織聽證會(huì)議，在聽證召開時(shí)發(fā)揮調(diào)節(jié)和舒緩的作用，使聽證按照法律所規(guī)定的程序進(jìn)行并手中有一定權(quán)利的工作人員。”[2]這就要求主持人在處理相關(guān)事務(wù)的過程中，遇到與自身利益相關(guān)的事物時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避裁決與自身利益相關(guān)的事務(wù)。然而，主持人要想真正做到相應(yīng)的回避絕非易事，比如哈爾濱水價(jià)聽證會(huì)當(dāng)中主持人就是由哈爾濱市物價(jià)局副局長(zhǎng)擔(dān)任。

2、信息不公開

政府利用優(yōu)勢(shì)地位掌握著最及時(shí)的、最先進(jìn)的和一手的資料以及信息，對(duì)處于劣勢(shì)境地的公民以各種理由和形式進(jìn)行信息封鎖，所以公民在聽證會(huì)召開的時(shí)候處于不利地位，無(wú)法使自己的真正意愿表達(dá)出來，這就在一定程度上降低了公民的知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，削弱了聽證的民主質(zhì)量，使公眾地位不平等。

3、參與民主性不充分

聽證的參與式民主主要體現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)聽證所表現(xiàn)出的積極參與、民主決策、民主監(jiān)督等。古老的國(guó)民介入政治，百姓的意見是被控制在決策標(biāo)準(zhǔn)之外，官員代表著大多數(shù)人的意見，決策的標(biāo)準(zhǔn)并沒有給予更多百姓參與的權(quán)力；真實(shí)的百姓介入政治，應(yīng)由百姓主動(dòng)提出討論的觀點(diǎn)，在這一新的介入框架內(nèi)，百姓是最接近討論議題的位置，官員只是搭起了百姓與政府之間的橋梁，但聽證程序是在公民與行政人員的關(guān)系與互動(dòng)中界定。

（二）程序?qū)嶓w不正當(dāng)

1、權(quán)力控制不完善

程序正當(dāng)性中權(quán)利控制不完善表現(xiàn)為在程序?qū)嶓w中不得不賦予政府和機(jī)關(guān)工作人員很大的權(quán)力，通過運(yùn)用這些權(quán)利去實(shí)現(xiàn)聽證的目標(biāo)，然而，權(quán)利作為“萬(wàn)惡之源”，無(wú)論在任何時(shí)候都表現(xiàn)出極力擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)，權(quán)力擁有者所持有的權(quán)力越大，越會(huì)造成社會(huì)公眾對(duì)聽證民主的質(zhì)疑，也使聽證代表對(duì)聽證的性質(zhì)持否決態(tài)度，產(chǎn)生程序的不正當(dāng)性。權(quán)力的控制主要表現(xiàn)為對(duì)“自由裁量權(quán)”的控制。

2、監(jiān)控機(jī)制不完善使聽證效力有待提升

監(jiān)控作為保證程序正當(dāng)性的有力武器，應(yīng)當(dāng)時(shí)刻起到積極有效的作用。它不僅可以監(jiān)督聽證程序主體的行為朝著有利于公共決策聽證的方向發(fā)展，也可以監(jiān)督程序?qū)嶓w的不公正性，使聽證在運(yùn)行過程中始終保持信息資源的共享，公眾及時(shí)了解到聽證進(jìn)展與實(shí)施的情況，而且監(jiān)督更能保證程序正當(dāng)性在合理合法的范圍內(nèi)進(jìn)行，使聽證的效力明顯提高。所以，監(jiān)督是程序正當(dāng)性重要的一部分，監(jiān)控機(jī)制的不完善不僅阻礙聽證效力的提升，還直接影響到程序?qū)嶓w的正當(dāng)性。

（三）法律法規(guī)不全面致使公共決策程序缺乏正當(dāng)性

法律法規(guī)不健全主要表現(xiàn)在不同種類聽證的工作需要不同種類的法律去適應(yīng)，為了使聽證制度有效展開，地方政府部門根據(jù)聽證不同類型的需要，制定了與之相適應(yīng)的法律法規(guī)，但這些法律法規(guī)所規(guī)定的內(nèi)容不是很全面，會(huì)形成一定的漏洞。

三、公共決策聽證程序正當(dāng)性現(xiàn)存問題成因分析

公共決策聽證程序正當(dāng)性之所以出現(xiàn)上述問題，并不是沒有原因的，需要結(jié)合一定的理論來分析其成因，探討這些現(xiàn)存問題的存在對(duì)程序正當(dāng)性的限制性阻礙作用。

（一）經(jīng)濟(jì)人特點(diǎn)規(guī)避不當(dāng)使程序發(fā)展存在利益驅(qū)動(dòng)

布坎南的“經(jīng)濟(jì)人假定”含義主要是：“每一個(gè)人，不論所處地位的不同，還是其他原因，都有一樣的本性驅(qū)使，即追求個(gè)人利益最大化，社會(huì)中存在的最基本的動(dòng)機(jī)是使個(gè)人的滿足程度得到最大，這就是假定人都具有經(jīng)濟(jì)人特點(diǎn)。如果在人們面前有很多取舍，需要人們進(jìn)行抉擇時(shí)，他們將更愿意選擇能為自己帶來較多好處的方法。” [3]所以，只要存在利益驅(qū)使，程序正當(dāng)性中的聽證主持人、擁有較大自由裁量權(quán)的人和政府官員也會(huì)成為“經(jīng)濟(jì)人”。

（二）信息不公開阻礙程序正當(dāng)性

信息經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為：“信息不對(duì)稱使市場(chǎng)上的交易雙方會(huì)有不對(duì)等的現(xiàn)象發(fā)生，雙方利益不平衡，對(duì)社會(huì)中一直倡導(dǎo)的公平、公正原則造成一定的偏差，降低信息資源的配置效率。” [4]它體現(xiàn)了信息其他資本一樣，是擁有價(jià)值的，信息所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益是不可估量的，信息資源的優(yōu)化配置是圍繞價(jià)格來開展的，如果對(duì)信息資源優(yōu)先占有的話，代表在競(jìng)爭(zhēng)中獲得相應(yīng)的優(yōu)勢(shì)。

與此同時(shí)，在聽證程序中，信息不公開的情行這樣廣泛可見，其影響如此之大，以至于對(duì)聽證程序的公開產(chǎn)生感化作用，信息優(yōu)勢(shì)的一方不斷的交易中獲取優(yōu)勢(shì)信息，產(chǎn)生價(jià)值剩余，使信息弱勢(shì)方力量對(duì)比上嚴(yán)重劣于優(yōu)勢(shì)方，由此也會(huì)影響信息帶來的利益分配格局，造成比例嚴(yán)重失衡。

（三）從社會(huì)公平理論看利益相關(guān)者權(quán)利保護(hù)不到位

喬治弗雷德里克森通過對(duì)論證社會(huì)公平，“將‘社會(huì)公平視為公共行政的公共目的，認(rèn)為社會(huì)公平包含著對(duì)包括組織設(shè)計(jì)和管理形態(tài)在內(nèi)的一系列價(jià)值取向的選擇。新公共學(xué)派通過對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)派將效率和經(jīng)濟(jì)作為兩個(gè)基本原則的批判，將社會(huì)責(zé)任、公共利益和公眾意愿作為發(fā)展的前提。總之，倡導(dǎo)公共行政的社會(huì)公平就是推動(dòng)政治權(quán)利以及經(jīng)濟(jì)福利轉(zhuǎn)向社會(huì)中那些缺乏政治、經(jīng)濟(jì)資源匱乏、處于劣勢(shì)境地的人們。”[3]聽證制度中，社會(huì)公平也需要在程序的正當(dāng)性中體現(xiàn)出來，這就要求群眾的利益是放在第一位的。然而，程序運(yùn)行的過程中，利益相關(guān)者的參與聽證的機(jī)會(huì)較少，又是弱勢(shì)群體，社會(huì)公平理論的缺失，使利益相關(guān)者的權(quán)利保護(hù)不到位。

四、完善公共決策聽證程序正當(dāng)性的對(duì)策思考

（一）規(guī)避經(jīng)濟(jì)人特點(diǎn)的負(fù)面影響

1、有效規(guī)范聽證主持人中立性

首先，建立有效的回避機(jī)制，聽證會(huì)主持人的選定，應(yīng)遵循與案件或談判事情無(wú)關(guān)系的原則，避免裁決及其相關(guān)利益糾紛是程序公正的基本要求，從第三方選擇有資格擔(dān)任主持的人才，使主持人在遇到與自身利益相關(guān)的聽證時(shí)做到公正處理；其次，要有清晰地聽證主持人資格準(zhǔn)入制度，作為聽證制度的主持人，應(yīng)當(dāng)具備較高的文化素養(yǎng)和知識(shí)水平，豐富的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)儲(chǔ)備，可以使主持人充分理解將要舉行的聽證會(huì)。應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)美國(guó)的主持人資格考察制度，設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，考核通過統(tǒng)一的主持人資格考試則才有資格主持。

2、控制權(quán)力

通過法律對(duì)政府的自由裁量權(quán)做出合法規(guī)定，對(duì)其的行使尤為需要作出法律解釋，通過對(duì)肆意因素的排除而限制違法行政權(quán)力的擴(kuò)張行使是程序正當(dāng)性追求的最終和直接目的。加大對(duì)權(quán)力的監(jiān)督、建立高效的監(jiān)督體系、發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督共同作用的好處，通過這些來加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的有效控制，不僅可以及時(shí)有效的防止權(quán)力濫用，也可以遏制權(quán)力濫用帶來的程序正當(dāng)性。

3、有效參與促進(jìn)民主化

有效參與，推進(jìn)決策民主化，要求決策能充分體現(xiàn)民意，發(fā)揚(yáng)群眾的民主精神。同時(shí)，決策機(jī)關(guān)也要本著尊重事實(shí)的態(tài)度，對(duì)公眾提出的意見和建議進(jìn)行審查和核實(shí)，真正做到客觀公正。公眾參與越多，結(jié)果的認(rèn)同度也會(huì)提升，參與民主的優(yōu)勢(shì)就發(fā)揮的比較好。另一方面，公眾參與的越多，自身也會(huì)有對(duì)參與政治的覺悟，主人翁的意識(shí)也會(huì)提高。

（二）加強(qiáng)信息公開力度

從聽證發(fā)布公告開始的前期準(zhǔn)備工作，到作出決策有肯定的結(jié)果，再到結(jié)果的公布，整個(gè)聽證的信息都要公開，媒體跟蹤報(bào)道全過程，讓不能參加的公眾及時(shí)掌握召開的內(nèi)容，了解最后的決策結(jié)果。對(duì)與生活和工作息息相關(guān)的決策，公眾應(yīng)利用手中的權(quán)力，對(duì)參與重大決策制定過程的，以及決策執(zhí)行都需要進(jìn)行廣泛監(jiān)督，促進(jìn)公開，打破原有的封閉性，營(yíng)造更好的協(xié)商民主的氛圍。

（三）完善救濟(jì)制度

首先，通過法律法規(guī)的規(guī)定，使利益相關(guān)者利益的保護(hù)更詳細(xì)，目的是保護(hù)基本權(quán)利，即知情權(quán)，參與權(quán)，表達(dá)和救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)，避免偏私、聽取申辯、公平聽證等原則本身就是對(duì)利益相關(guān)者的尊重和保護(hù)。程序的正當(dāng)性是以實(shí)體目標(biāo)的正當(dāng)為最終目標(biāo)的，實(shí)體目標(biāo)的正當(dāng)才能使程序的發(fā)展最終以結(jié)果的正當(dāng)和公正為導(dǎo)向。

其次，建立救濟(jì)途徑。“公民依法享有請(qǐng)求救濟(jì)權(quán)，對(duì)公民權(quán)利的侵犯（包括公民直接參與聽證被拒絕和公民不同意聽證代表行政機(jī)關(guān)）直接起訴，市民認(rèn)為決策不明智的、不合理的救濟(jì)以及想決定違法救濟(jì)是否不同的路徑問題，讓他們盡可能地表達(dá)自己的意見和想法。”[5]對(duì)沒有實(shí)施較好結(jié)果的聽證，可以通過救濟(jì)途徑，從而更好地維護(hù)自身的權(quán)利。

最后，涉及到相關(guān)利益的主體應(yīng)認(rèn)識(shí)到保護(hù)自身權(quán)益的重要性。有些利益相關(guān)者在權(quán)利被侵犯或剝奪時(shí)，需要拿起法律武器去維權(quán)，所以，強(qiáng)化法律意識(shí)維護(hù)權(quán)利是很有必要的。

（四）完善監(jiān)督體系與合法性

1、完善監(jiān)督體系

監(jiān)督體系有兩部分；外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。

完善外部監(jiān)督的方法有：新聞媒體監(jiān)督、公眾的監(jiān)督。隨著信息化時(shí)代的到來，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，公民越來越注重運(yùn)用新聞媒體等手段發(fā)揮對(duì)行政部門及相關(guān)人的監(jiān)督，而新聞、報(bào)紙、輿論等也利用自身及時(shí)有效、威懾力強(qiáng)、效果明顯等優(yōu)勢(shì)，在建設(shè)社會(huì)主義政治文明和精神文明方面做出了巨大貢獻(xiàn)。公民監(jiān)督貫穿在整個(gè)聽證程序中，是聽證的重要部分，所以，聽證會(huì)是離不開公民監(jiān)督的。

2、完善相關(guān)法律法規(guī)

國(guó)家頒布的《程序法》的完善，對(duì)于聽證有關(guān)的主體、現(xiàn)場(chǎng)記錄、最后的結(jié)果公開等作出較詳細(xì)的規(guī)定，使公共決策聽證有較好的可操作性，較強(qiáng)的程序性也可以促進(jìn)聽證制度的不斷進(jìn)步。

“強(qiáng)化聽證的法律效力需要加強(qiáng)法制建設(shè)。聽證法律效力，是指聽證召開時(shí)作出決策的法律效力，不是在聽證之后中，參與人提出的意見可以對(duì)決策構(gòu)成的影響力。”[5]對(duì)比較符合實(shí)際的意見應(yīng)當(dāng)采取積極采納的態(tài)度去接受，對(duì)不符合的只能持不支持的態(tài)度。而此時(shí)的法律法規(guī)的建設(shè)，對(duì)聽證參加者提出的意見進(jìn)行法律保護(hù)，也是對(duì)聽證程序正當(dāng)性的有利完善。

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馬彥蘭：（1991—7—25），女，回族，祖籍：寧夏固原，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院研究生（湖北省武漢市洪山區(qū)武漢大學(xué)）。