淺析中國(guó)財(cái)政分權(quán)對(duì)公共服務(wù)發(fā)展的影響

摘要：財(cái)政分權(quán)理論上對(duì)促進(jìn)公共服務(wù)發(fā)展起到積極作用，但由于中國(guó)的財(cái)政分權(quán)屬于行政性一致財(cái)政分權(quán)，施過(guò)程中由于分權(quán)單位不夠小、居民無(wú)法順利行使“用腳投票”的權(quán)利、群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制不完善、績(jī)效考核方式重效率輕公平的原因，財(cái)政分權(quán)對(duì)公共服務(wù)發(fā)展反而帶來(lái)負(fù)面作用。但是，隨著中國(guó)不斷發(fā)展及國(guó)情變化，財(cái)政分權(quán)促進(jìn)公共服務(wù)發(fā)展的正面作用逐步顯現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：財(cái)政分權(quán)；公共服務(wù)；影響

一、本課題研究意義

發(fā)展公共服務(wù)不僅僅是公共管理問(wèn)題，也是經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題。從財(cái)政分權(quán)的角度入手，探索中國(guó)的究制度政策式如何影響公共服務(wù)發(fā)展的進(jìn)程，有助于拓展研究思路。同時(shí)也為中國(guó)財(cái)政制度如何順應(yīng)時(shí)代潮流，完成新時(shí)代下的新任務(wù)，著力解決好發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，大力提升發(fā)展質(zhì)量和效益，更好滿足人民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面日益增長(zhǎng)的需要，更好推動(dòng)人的全面發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步，有著重要的指導(dǎo)作用。

二、思路和方法

探究財(cái)政分權(quán)是否對(duì)公共服務(wù)發(fā)展起到推動(dòng)作用，其中重要一點(diǎn)是探究財(cái)政分權(quán)是否能刺激地方政府重視發(fā)展公共服務(wù)，從而推動(dòng)公共服務(wù)落后地區(qū)提升公共服務(wù)水平。本文希望通過(guò)研究中國(guó)財(cái)政分權(quán)對(duì)提供公共服務(wù)起到的作用及存在的問(wèn)題。結(jié)合新時(shí)代下多元化的公共服務(wù)生產(chǎn)主體、提供方式，“公平”與“效率”并重的發(fā)展戰(zhàn)略，提出可以使財(cái)政分權(quán)更好促進(jìn)公共服務(wù)發(fā)展的對(duì)策。首先是研究中國(guó)財(cái)政分權(quán)的模式，找出該模式的特性，從特性入手找出該模式在實(shí)行過(guò)程中的弊端，然后對(duì)癥下藥，參考公共管理相關(guān)理論模型，提出對(duì)策。

三、本課題前人研究成果

財(cái)政分權(quán)方式分為立憲性一致同意型財(cái)政分權(quán)方式和行政性一致同意型財(cái)政分權(quán)方式，我國(guó)的財(cái)政分權(quán)方式屬于后者，這種財(cái)政分權(quán)方式的基本特征是財(cái)政行為的策略性、活動(dòng)的非規(guī)范性、分權(quán)方式的行政性。這種分權(quán)方式使得地方政府在職能和身份上出現(xiàn)矛盾。一方面地方政府作為地方利益代表要謀取地方福利，另一面作為宏觀管的中間部分要落實(shí)中央政府計(jì)劃安排，最終導(dǎo)致地方政府在地方利益和中央計(jì)劃中進(jìn)行相機(jī)抉擇，地方政府公共管理手段與目標(biāo)變味走樣。在該模式下，行政性財(cái)政分權(quán)與行政性激勵(lì)是相對(duì)應(yīng)的，嚴(yán)重影響地方政府提供公共服務(wù)的積極性，提供公共服務(wù)的內(nèi)容也不與老百姓的公共需求程度直接相關(guān)，而是與上級(jí)考核的指標(biāo)相關(guān)。[1]

1994年中國(guó)實(shí)行分稅制改革，通過(guò)對(duì)1987～1993年和1994～2006 年兩個(gè)時(shí)期的省級(jí)面板數(shù)據(jù)的分析，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)模式下，基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)導(dǎo)向的政府競(jìng)爭(zhēng)，在總水平方面導(dǎo)致公共服務(wù)供給不足，在地區(qū)間導(dǎo)致公共服務(wù)供給不均等。[2]

四、財(cái)政分權(quán)失效原因分析

眾多研究對(duì)中國(guó)財(cái)政分權(quán)體制進(jìn)行分析，認(rèn)為“中國(guó)式財(cái)政分權(quán)制度”不利于公共服務(wù)的發(fā)展。其實(shí)不然，財(cái)政分權(quán)本身是一個(gè)中性的政策，適度的分權(quán)又增加了地方的可支配收入，有效促進(jìn)了基本公共服務(wù)發(fā)展。[3]從斯蒂格勒的最優(yōu)分權(quán)模式等主流理論來(lái)看，財(cái)政分權(quán)還能提高資源配置的準(zhǔn)確性。但是由于中國(guó)的特殊國(guó)情，財(cái)政分權(quán)在實(shí)施過(guò)程中因?yàn)榉N種原因反而產(chǎn)生了負(fù)面影響，這種負(fù)面影響的效果抹平甚至大于其本身帶來(lái)的積極效應(yīng)，因而財(cái)政分權(quán)未能有效促進(jìn)中國(guó)公共服務(wù)發(fā)展。從筆者個(gè)人角度看來(lái)，產(chǎn)生負(fù)面影響的原因主要有以下幾個(gè)：

（一）中國(guó)國(guó)土幅員遼闊，人口眾多，以省級(jí)作為分權(quán)的最小單位仍然太大。省級(jí)政府對(duì)于省內(nèi)地區(qū)掌握的信息需要經(jīng)過(guò)多級(jí)傳遞，傳遞過(guò)程中信息失真，導(dǎo)致政策制定不能滿足本地區(qū)群眾偏好。

（二）居民遷移成本較高。斯蒂格勒的最優(yōu)分權(quán)模式的基礎(chǔ)是居民必須能夠擁有“用腳投票”的權(quán)利，這需要社會(huì)流動(dòng)性強(qiáng)，居民能夠自由選擇遷移。但在中國(guó)要進(jìn)行遷移，居民需要受到戶籍、生活習(xí)性等原因的限制，遷移所需成本遠(yuǎn)大于遷移后獲得的便利，居民寧愿選擇忍受一定程度上的公共服務(wù)不足。居民流動(dòng)性差，地方政府缺少了判斷公共服務(wù)供給合適與否的重要參考系。

（三）民眾利益訴求表達(dá)機(jī)制不完善。公共服務(wù)政策的制定，是一種自上而下的決策機(jī)制，主要通過(guò)政府部門調(diào)研作為決策依據(jù)。民眾表達(dá)利益訴求的方式主要有通過(guò)人大政協(xié)反映意見(jiàn)、參與聽(tīng)證會(huì)等方式，均是通過(guò)間接的方式發(fā)表意見(jiàn)，效率低且力度較弱。故政府決策過(guò)程缺少民情支撐，存在高度的主觀性。

（四）以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的考核體系導(dǎo)致地方官員為了追求政治成績(jī)，往往熱衷于“政績(jī)工程”的反復(fù)投資，對(duì)住房、衛(wèi)生、文化、教育等長(zhǎng)期內(nèi)才能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的領(lǐng)域投資熱情低落，導(dǎo)致公共服務(wù)供給低于群總需求。

五、提升財(cái)政分權(quán)促進(jìn)公共服務(wù)發(fā)展影響力的建議

分權(quán)已經(jīng)成為世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種常態(tài)，無(wú)論分權(quán)的結(jié)果如何，分權(quán)的形式似乎已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)。[4]值得興慶的是，隨著中國(guó)不斷的發(fā)展，國(guó)情變化，財(cái)政分權(quán)在發(fā)展公共服務(wù)的作用逐漸體現(xiàn)。一是政府不斷加強(qiáng)對(duì)于公共服務(wù)的重視程度，公共服務(wù)建設(shè)水平在政府績(jī)效考核占比逐漸加大，地方政府官員重視公共服務(wù)建設(shè)；二是逐步將市場(chǎng)機(jī)制引入公共物品的供給領(lǐng)域，公共服務(wù)提供主體多元化，提升了地方政府配置到公共服務(wù)的財(cái)政支出的使用效益，提升政府投資公共服務(wù)積極性；民眾利益訴求表達(dá)欲望強(qiáng)烈，表達(dá)機(jī)制多樣化，尤其是借助互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政產(chǎn)生的公共傳播效應(yīng)、民智匯集效應(yīng)、輿論壓力，使政府掌握更多更詳細(xì)的民情民意用于指導(dǎo)公共服務(wù)建設(shè)。

中國(guó)的分權(quán)制度已是一種必然的趨勢(shì)，那么如何進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政分權(quán)對(duì)公共服務(wù)的正效應(yīng)就非常重要，筆者提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）進(jìn)一步完善分權(quán)體系。我國(guó)財(cái)政分權(quán)改革時(shí)間較多，在制度上仍存在一定的缺陷，其中最為各位研究財(cái)政分權(quán)與公共服務(wù)發(fā)展的學(xué)者所詬病的是財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等。事權(quán)是財(cái)權(quán)的依據(jù)，財(cái)權(quán)是事權(quán)的保障，只有財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配，地方政府各項(xiàng)職能包括才能有效履行，提供公共服務(wù)作為履行資源配置職能的手段才能有到良性發(fā)展。

（二）科學(xué)劃分中央政府與地方政府的支出責(zé)任。以明確界定的政府間事權(quán)為基礎(chǔ)，按照效率的原則劃分指出責(zé)任。[5]首先，由公共服務(wù)的外部性發(fā)生的范圍，確定屬于中央還是地方的事權(quán)，按事權(quán)劃分指出責(zé)任。其次，由信息處理復(fù)雜性和激勵(lì)相容原則細(xì)分政府間的支出責(zé)任：信息處理情況復(fù)雜的由地方政府負(fù)責(zé)，發(fā)揮地方政府信息優(yōu)勢(shì)；跨區(qū)域或比較重要的則根據(jù)激勵(lì)相容原則，由中央政府承擔(dān)全部或部分的支出責(zé)任。

（三）探索財(cái)政分權(quán)考核制度。中央政府對(duì)給予地方政府的稅收權(quán)利和公共服務(wù)支出責(zé)任進(jìn)行考核，將其作為官員績(jī)效考核重要部分，并通過(guò)考核結(jié)果調(diào)整地方政府可自主決定預(yù)算支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，考核優(yōu)秀者適當(dāng)擴(kuò)大其規(guī)模和結(jié)構(gòu)，考核不合格者要減其規(guī)模和結(jié)構(gòu)。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊豪.中國(guó)財(cái)政分權(quán)模式與地方政府行為分析[D].北京：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，2005.

[2]宋文昌.財(cái)政分權(quán)_財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與公共服務(wù)不均等的實(shí)證分析[J].財(cái)政研究，2009，（3）：56-60.

[3]盧洪友，盧盛峰，陳思霞.“中國(guó)式財(cái)政分權(quán)”促進(jìn)了基本公共服務(wù)發(fā)展嗎[J].財(cái)貿(mào)研究，2012，（6）：1-7.

[4]呂煒，趙佳佳.我國(guó)財(cái)政分權(quán)對(duì)基本公共服務(wù)供給的體制性約束研究[J].財(cái)政研究，2009，（10）：11-14.

[5]盧洪友，張楠.政府間事權(quán)和支出責(zé)任的錯(cuò)配與匹配[J].地方財(cái)政研究，2015，（5）： 4-10.

作者簡(jiǎn)介：龍志駿，男，湖南常德人，武漢大學(xué)公共管理碩士（MPA）專業(yè)學(xué)位研究生，在惠州市人民政府辦公室科員。