淺析中國財政分權對公共服務發展的影響

摘要：財政分權理論上對促進公共服務發展起到積極作用，但由于中國的財政分權屬于行政性一致財政分權，施過程中由于分權單位不夠小、居民無法順利行使“用腳投票”的權利、群眾利益訴求表達機制不完善、績效考核方式重效率輕公平的原因，財政分權對公共服務發展反而帶來負面作用。但是，隨著中國不斷發展及國情變化，財政分權促進公共服務發展的正面作用逐步顯現。

關鍵詞：財政分權；公共服務；影響

一、本課題研究意義

發展公共服務不僅僅是公共管理問題，也是經濟學問題。從財政分權的角度入手，探索中國的究制度政策式如何影響公共服務發展的進程，有助于拓展研究思路。同時也為中國財政制度如何順應時代潮流，完成新時代下的新任務，著力解決好發展不平衡不充分問題，大力提升發展質量和效益，更好滿足人民在經濟、政治、文化、社會、生態等方面日益增長的需要，更好推動人的全面發展、社會全面進步，有著重要的指導作用。

二、思路和方法

探究財政分權是否對公共服務發展起到推動作用，其中重要一點是探究財政分權是否能刺激地方政府重視發展公共服務，從而推動公共服務落后地區提升公共服務水平。本文希望通過研究中國財政分權對提供公共服務起到的作用及存在的問題。結合新時代下多元化的公共服務生產主體、提供方式，“公平”與“效率”并重的發展戰略，提出可以使財政分權更好促進公共服務發展的對策。首先是研究中國財政分權的模式，找出該模式的特性，從特性入手找出該模式在實行過程中的弊端，然后對癥下藥，參考公共管理相關理論模型，提出對策。

三、本課題前人研究成果

財政分權方式分為立憲性一致同意型財政分權方式和行政性一致同意型財政分權方式，我國的財政分權方式屬于后者，這種財政分權方式的基本特征是財政行為的策略性、活動的非規范性、分權方式的行政性。這種分權方式使得地方政府在職能和身份上出現矛盾。一方面地方政府作為地方利益代表要謀取地方福利，另一面作為宏觀管的中間部分要落實中央政府計劃安排，最終導致地方政府在地方利益和中央計劃中進行相機抉擇，地方政府公共管理手段與目標變味走樣。在該模式下，行政性財政分權與行政性激勵是相對應的，嚴重影響地方政府提供公共服務的積極性，提供公共服務的內容也不與老百姓的公共需求程度直接相關，而是與上級考核的指標相關。[1]

1994年中國實行分稅制改革，通過對1987～1993年和1994～2006 年兩個時期的省級面板數據的分析，中國的財政分權模式下，基于經濟增長導向的政府競爭，在總水平方面導致公共服務供給不足，在地區間導致公共服務供給不均等。[2]

四、財政分權失效原因分析

眾多研究對中國財政分權體制進行分析，認為“中國式財政分權制度”不利于公共服務的發展。其實不然，財政分權本身是一個中性的政策，適度的分權又增加了地方的可支配收入，有效促進了基本公共服務發展。[3]從斯蒂格勒的最優分權模式等主流理論來看，財政分權還能提高資源配置的準確性。但是由于中國的特殊國情，財政分權在實施過程中因為種種原因反而產生了負面影響，這種負面影響的效果抹平甚至大于其本身帶來的積極效應，因而財政分權未能有效促進中國公共服務發展。從筆者個人角度看來，產生負面影響的原因主要有以下幾個：

（一）中國國土幅員遼闊，人口眾多，以省級作為分權的最小單位仍然太大。省級政府對于省內地區掌握的信息需要經過多級傳遞，傳遞過程中信息失真，導致政策制定不能滿足本地區群眾偏好。

（二）居民遷移成本較高。斯蒂格勒的最優分權模式的基礎是居民必須能夠擁有“用腳投票”的權利，這需要社會流動性強，居民能夠自由選擇遷移。但在中國要進行遷移，居民需要受到戶籍、生活習性等原因的限制，遷移所需成本遠大于遷移后獲得的便利，居民寧愿選擇忍受一定程度上的公共服務不足。居民流動性差，地方政府缺少了判斷公共服務供給合適與否的重要參考系。

（三）民眾利益訴求表達機制不完善。公共服務政策的制定，是一種自上而下的決策機制，主要通過政府部門調研作為決策依據。民眾表達利益訴求的方式主要有通過人大政協反映意見、參與聽證會等方式，均是通過間接的方式發表意見，效率低且力度較弱。故政府決策過程缺少民情支撐，存在高度的主觀性。

（四）以經濟發展為主的考核體系導致地方官員為了追求政治成績，往往熱衷于“政績工程”的反復投資，對住房、衛生、文化、教育等長期內才能產生經濟效益的領域投資熱情低落，導致公共服務供給低于群總需求。

五、提升財政分權促進公共服務發展影響力的建議

分權已經成為世界各國經濟運行的一種常態，無論分權的結果如何，分權的形式似乎已經不可逆轉。[4]值得興慶的是，隨著中國不斷的發展，國情變化，財政分權在發展公共服務的作用逐漸體現。一是政府不斷加強對于公共服務的重視程度，公共服務建設水平在政府績效考核占比逐漸加大，地方政府官員重視公共服務建設；二是逐步將市場機制引入公共物品的供給領域，公共服務提供主體多元化，提升了地方政府配置到公共服務的財政支出的使用效益，提升政府投資公共服務積極性；民眾利益訴求表達欲望強烈，表達機制多樣化，尤其是借助互聯網進行網絡問政產生的公共傳播效應、民智匯集效應、輿論壓力，使政府掌握更多更詳細的民情民意用于指導公共服務建設。

中國的分權制度已是一種必然的趨勢，那么如何進一步強化財政分權對公共服務的正效應就非常重要，筆者提出以下幾點建議：

（一）進一步完善分權體系。我國財政分權改革時間較多，在制度上仍存在一定的缺陷，其中最為各位研究財政分權與公共服務發展的學者所詬病的是財權與事權的不對等。事權是財權的依據，財權是事權的保障，只有財權事權相匹配，地方政府各項職能包括才能有效履行，提供公共服務作為履行資源配置職能的手段才能有到良性發展。

（二）科學劃分中央政府與地方政府的支出責任。以明確界定的政府間事權為基礎，按照效率的原則劃分指出責任。[5]首先，由公共服務的外部性發生的范圍，確定屬于中央還是地方的事權，按事權劃分指出責任。其次，由信息處理復雜性和激勵相容原則細分政府間的支出責任：信息處理情況復雜的由地方政府負責，發揮地方政府信息優勢；跨區域或比較重要的則根據激勵相容原則，由中央政府承擔全部或部分的支出責任。

（三）探索財政分權考核制度。中央政府對給予地方政府的稅收權利和公共服務支出責任進行考核，將其作為官員績效考核重要部分，并通過考核結果調整地方政府可自主決定預算支出的規模和結構，考核優秀者適當擴大其規模和結構，考核不合格者要減其規模和結構。

參考文獻：

[1]楊豪.中國財政分權模式與地方政府行為分析[D].北京：中央財經大學，2005.

[2]宋文昌.財政分權_財政支出結構與公共服務不均等的實證分析[J].財政研究，2009，（3）：56-60.

[3]盧洪友，盧盛峰，陳思霞.“中國式財政分權”促進了基本公共服務發展嗎[J].財貿研究，2012，（6）：1-7.

[4]呂煒，趙佳佳.我國財政分權對基本公共服務供給的體制性約束研究[J].財政研究，2009，（10）：11-14.

[5]盧洪友，張楠.政府間事權和支出責任的錯配與匹配[J].地方財政研究，2015，（5）： 4-10.

作者簡介：龍志駿，男，湖南常德人，武漢大學公共管理碩士（MPA）專業學位研究生，在惠州市人民政府辦公室科員。