建設基于情景構建的應急預案體系的思考

楊遠慧

摘要：通過引入情景構建的概念，分析情景構建對于加強應急預防和準備工作的重要實踐意義，研究基于情景構建的應急預案與傳統應急預案的區別，重點從理念認識、制度建設、體系結構等方面思考如何建設基于情景構建的應急預案體系，切實解決我國應急預案體系現存的瓶頸問題。

關鍵詞：情景構建；應急預案；應急準備

為全面加強應急預防和準備工作，切實解決我國應急預案體系存在的瓶頸問題，國內學者充分借鑒國外特別是美國的重大突發事件情景構建的科學研究和成功實踐，結合我國應急管理實際，提出基于情景構建的應急預案編制方法。

一、情景構建實踐意義分析

1.情景構建明確應急準備目標。情景構建作為風險管理的工具，從“極端事件”和“峰值需求”角度出發進行危害識別和風險分析，可獲得本地區（行業）未來可能發生的最嚴重威脅的情景，依此設置應急預防和準備工作的最優先目標，既為應急準備規劃的設計提供了重要依據，又給應急準備能力的建設提出了具體需求。

2.情景構建指導應急預案編制。建立與風險相匹配的應急準備能力是應急預案編制的核心目標，而應急準備目標可通過情景構建體現。情景所在的地理、環境、氣象等條件以及對事件預期發生、發展、演變過程的描述，這些都可成為編制應急預案的重要參考，對任務設置、資源分配、應急能力評估等內容具有指導意義，有利于解決應急預案靈活性、針對性和實用性不足等問題。

3.情景構建指導應急培訓和演練。情景構建可為各類應急培訓和演練工作提供實操指導和技術支撐。在基于情景的應急培訓和演練中，參加人員針對某一情景事件共同展開研討和推演，借此發現自身風險識別能力、處置能力及協同作戰能力的不足，促進地區（行業）逐步提升應對復雜多變的重大突發事件的能力。此外，情景的可變性使應急培訓和演練的內容更多樣化、形式更靈活，有助于不斷完善、優化應急培訓和演練的規劃、內容、效果等。

二、基于情景構建應急預案與傳統應急預案的區別分析

（一）側重方向不同。傳統應急預案面向的是“事中”，側重于應急響應過程，把工作重心放在應急救援上，對應急準備的強調不夠。基于情景構建的應急預案面向的是“事前”，強調優先解決應急準備問題，做好突發事件前的準備方案，為后續應急處置階段提供指導依據。

（二）編制導向不同。傳統應急預案是基于原則導向編制的，一般有固定的編制格式，內容多側重于對相關應急主體在突發事件應對處置中的權責作出原則性規定，發揮類似法律的規范作用。這種“類法律”的應急預案往往指導性過強，缺乏可操作性。基于情景構建的應急預案是基于操作導向編制的，通過對應急處置各環節的任務分解，明確做什么、誰來做、怎么做，應急預案的可操作性和實效性大大提高。

（三）分級分層不同。傳統應急預案依照死傷人數、損失程度等標準，將突發事件分為特別重大、重大、較大、一般級別，同時相對應地將處置主體分為國家、省、市、縣（區）四級，一旦突發事件影響程度超出一定范圍，應急響應級別即上調一級，處置權也隨即轉移至上一級處置主體。基于情景構建應急預案的分級，主要強調突發事件本身的強度和應對的難易程度，尤其關注應急準備和應急響應能力與之相匹配的能力。因此，基于情景構建應急預案特別強調事發地最底層政府的應對能力，基層政府第一時間響應能力越強，突發事件處置效率就越高，應急響應成本也越低。

三、對于建設基于情景構建應急預案體系的思考

（一）轉變應急管理理念認識。美國認真總結應對“9？11”恐怖襲擊、卡特里娜颶風等重大事故災難的經驗和教訓，深刻認識到應急準備對于應對重大災難性威脅的重要性，將應急準備視為支撐應急管理全過程的基礎性行動，并組織實施了《國家應急規劃情景》。

借鑒美國經驗，建設基于情景構建的應急預案體系首先應轉變應急管理理念認識，立足“防巨災、避大險”的思路，要將底線思維和風險管理的理念擺在首位，徹底改變我國長久以往重應急、輕預防的現狀。要從國家層面總結和反思應對重大突發事件的經驗教訓，組織有關部門和專家開展重大突發事件情景構建工作，研究應對特大地震洪水、極端氣象災害、大規模群體性事件等最嚴重威脅公共安全的風險，盡早做好重大突發事件的應急準備工作，從整體上提升我國應對重大突發事件的能力。

（二）加強應急管理制度建設。美國應急管理法律主要有《國土安全法》等5部法律和法案，均屬于應急處置方面的基本法，為應急管理各項工作提供基礎的法律支持和授權。同時建立了一套完整的技術標準規范，保證應急響應工作的標準化和流程化，從而實現高效處置。我國已建立以《突發事件應對法》為基本法，大量單行法、行政法規、應急預案等并存的應急管理制度體系，為依法實施應急管理提供了制度保障，但仍不能完全適應當今應急管理的需求。

借鑒美國經驗，根據應急管理實踐中出現的新情況、新問題，建議對我國現存的應急法律規范進行全面、系統的清理，抓緊修訂《突發事件應對法》，盡快出臺相應的實施細則，同時加強重要領域單行法的立法，優化整合整個應急管理法律體系，為應急管理提供權威、統一、規范的法律保障。進一步修訂《突發事件應急預案管理辦法》，尤其要改變過去自上而下強力推動的模式，不拘泥于通用框架和統一模板，研究制定基于“情景—任務—能力”為技術路線的應急預案編制程序，逐步改變應急預案“類法律”的性質，切實提高應急預案的針對性和可操作性。

（三）優化應急預案體系結構。一是優化應急預案體系的規劃設計。首先，應急預案的編制應以風險分析為基礎，對于那些評估為非常規、危害性極高的風險應重點關注，優先安排制定應急預案。其次，針對應急預案之間銜接程度低的問題，應通過重新整合現有的應急預案體系的方法進行解決。因此，各地區（行業）應根據實際情況，從全局著眼，統籌設計與優化應急預案體系，確保前后體系之間保持連續性和銜接性。二是找準應急預案的功能定位。應急預案層級越高，越具有宏觀性、戰略性、指導性；應急預案層級越低，越強調實操性、技巧性。因此，在應急預案編制前，應找準應急預案的功能定位，明確“預案是什么、干什么”的問題。三是應急預案編制應有專業人員參與。應急預案編制是一項涉及面廣、專業性強的程序性工作。然而當前，大部分應急預案編制人員沒有參與過應急救援或接受過專業培訓，而承擔應急指揮決策的人員很少甚至從沒參與應急預案的編制工作，導致應急預案內容空洞，與實際脫節。為保證應急預案的科學性、權威性和可操作性，應急預案的編制決不能靠憑空想象或照抄照搬，必須由相關領域的專家和部門專業救援人員組成應急預案編制工作小組，經過多輪的研討、推演、修改后，方可按程序送審報批。

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