關于我國環保費改稅的思考

張瑩

摘要：《中華人民共和國環境保護稅法》將于2018年施行。這是我國第一部推進生態文明建設的單行稅法，是清費改稅的重要標志。通過對環境保護稅的理論分析，排污費和環境保護稅的對比思考，指出費改稅的存在問題及建議。

關鍵詞：環境保護稅；排污費；理論基礎；建議

引言：

隨著改革開放，我國經濟建設取得巨大成就，但伴隨而來的是環境污染、資源短缺和生態破壞，嚴重影響人民生活和國家發展。黨的十九大指出，當前我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，而美好生活離不開優美環境。為保護環境，我國早期制定污染物收費制度，但實踐中發現不少弊端。在稅制改革的背景下，我國順勢出臺了環境保護稅法。環境保護稅屬于新稅種，在實施過程中定會存在不少問題，筆者通過相關理論分析，提出一些建議，以期完善環境保護稅。

一、環境保護稅相關概念

（一）概念界定

環境保護稅是指對除了免征對象外，在中國領域內直接向環境排放應稅污染物的企業單位按稅目稅額表收取稅費的獨立稅種。環境保護稅不是行政處罰，即使是達標排放污染物的企業也需繳納環境保護稅。征收環境保護稅是國家利用稅收杠桿來推進生態文明建設，調節經濟發展與環境保護兩者間的關系。通過征稅使企業的外部成本內部化，提高企業的排污成本，促使其通過技術升級改造減少污染物的排放，從而達到保護環境的目的。

（二）理論基礎

環境保護稅的相關理論主要源自西方發達國家，包括公共產品理論、外部效應理論、稅收轉嫁理論等。

1、公共產品理論

公共產品是指具有非排他性和非競爭性兩個基本特征，由政府生產或提供，用于滿足全體社會成員共同需求的產品或勞務。非排他性是指消費公共產品過程中，在技術上或成本控制上不能排除其他人消費。非競爭性是指任何人對公共產品的消費都不影響其他人的消費數量和質量，且每增加一個消費者的邊際成本為零。環境具有非排他性和非競爭性，屬于公共產品，由此就不可避免存在“搭便車”的現象，繼而引發市場失靈。此時需要政府干預，通過開征環保稅進行資源配置。

2、外部效應理論

外部效應是指在市場經濟條件下，生產或消費某產品會使除了該產品的生產者或消費者之外的第三者無端受益或受損。使第三者受益的為正的外部效應，受損的為負的外部效應，環境污染是典型的負的外部效應。外部效應是市場失靈的主要表現之一，也是政府干預的重要領域。政府可以通過出資保護環境等方式糾正外部效應，也可以通過罰款或征稅來糾正。若政府向企業征收相當于他所造成的邊際外部成本的罰款或稅收，外部成本內化成了內部成本，企業在進行決策時會考慮到這些成本而避免效率損失。

3、稅收轉嫁理論

稅收轉嫁是指納稅人納稅后，通過經濟行為將稅收負擔轉移給他人的過程。稅收轉嫁可分為前轉、后轉、消轉和稅收資本化，其中消轉是指通過改善經營或技術改造等降低生產成本，使稅收負擔自行消失。國家征收環境保護稅的主要目的是希望納稅人能積極改進生產技術，降低生產費用和污染物排放，從而使稅收負擔自行消轉。

二、環保費改稅的作用

（一）排污費與環保稅的對比

1979年《環境保護法（試行）》中確立了排污收費制度，排污者按照排放污染物的種類、數量繳納排污費。除沒有將危險廢物納入征收范圍外，環境保護稅與排污費的征收范圍大致相同。在稅收優惠設置方面，排污費僅規定了排污者因不可抗力遭受重大經濟損失的可申請減半繳納或者免繳排污費，有特殊困難的可申請緩繳排污費；但環境保護稅中較具體地規定了稅收減免的對象，也規定了低于排放標準排放污染物的減稅情形。

（二）環境保護費改稅的意義

稅收的法治性和規范性強，有利于立法監督和行政管理，而收費的法治性和規范性較弱，容易誘發濫收費現象。實踐證明，排污費征收管理不規范，征收不具強制性，企業違規排放成本低，環保部門監督成本高，均導致排污費征收期間沒有充分發揮減排治污的效應。通過費改稅后，能有效解決排污費制度存在的執法不嚴，收費不透明等現象，減少征管腐敗，降低征管成本，提高征收率。

三、費改稅后面臨的問題

（一）稅收范圍設置存在不合理

此次環境保護稅以排污費為基礎實行平移，部分稅目通過免征或優惠甚至比排污費更低。其中引起熱議的是沒有征收碳稅以及免征達標排放的城鎮污水廠、生活垃圾處理廠環境保護稅。

環境保護稅法中規定城鎮污水廠、生活垃圾處理廠向環境達標排放的免征環境保護稅，這與先前對其收取排污費的處理不同。根據《城鎮污水處理廠污染物排放標準》和《地表水環境質量標準》，即使污水廠按最嚴一級A標準排放處理后的污水，也超過了地表水V類水標準，即污水廠達標排放的污水仍會對水體造成污染。如果對其免征環境保護稅，既不符合環境保護稅保護環境的目的，也會對其他企業造成不公。

（二）操作復雜和技術要求高

相比其他稅種，環境保護稅征收更復雜，技術要求更高。稅目中包括61項水污染物、44項大氣污染物，涉及115種污染物指標，如水污染物的PH值、色度、COD等。多種污染物和指標都需要監測和計算，比一般稅收征管指標要復雜。稅務部門沒有接觸過相關的業務知識，要判斷企業申報過程中是否存在瞞報、少報的難度很大。

（三）責任主體不明確

環境保護稅法確立了“企業申報、稅務征收、環保協作、信息共享”的征管模式，由企業申報排放應稅污染物的種類、數量和濃度值等；環保部門提供監測結果；稅務部門負責計算征稅額，在核算過程中如出現異常數據則由環保部門核實。這就需要環保和稅務兩個部門間的協調配合和信息共享。兩個部門間的組織分工、工作內容和工作形式均不相同，如果分工不合理，會存在職能交叉。政府機構都是由以追求個人利益最大化的經濟人組成，經濟人假設認為人都是理性行為者，在職能交叉地帶就會出現“有利益就爭，有責任就推”的理性行為。責任主體不明確將會導致相關部門權力濫用或者效率低下。

四、對環境保護稅的建議

（一）完善環境保護稅的征稅范圍

針對達標排放的城鎮污水廠、生活垃圾處理廠，建議根據排放標準設置差別稅率，對排放不再產生二次污染的污染物才免征環境保護稅。如處理后排放的污水達到《地表水環境質量標準》V類水要求的可予以免征，而處理后排放的污水達到《城鎮污水處理廠污染物排放標準》一級A標準的減按70%征收，處理后排放的污水達到一級B標準的正常收取環境保護稅。

（二）加強稅收體系間的協調

環境保護稅僅僅是綠色稅種中的一員，不應將所有涉及環境的稅種都納入進來，建議將環境保護稅和資源稅、消費稅、車船稅等環境相關稅種統一起來，形成完善的綠色稅制體系，互相彌補單一稅種存在的不足。如擴大高污染高耗能產品的征稅范圍和提高高污染高耗能產品的消費稅，對不同排量的車輛設置不同稅率和對新能源車輛給予優惠稅率等，彌補環境保護稅沒有在消費環節上調控的不足，再根據完善后的綠色稅種的類別再行設置碳稅。

（三）明確環境保護稅征管責任

加強環境保護部門和稅務部門聯動，建立信息共享、及時反饋、共同管理的機制，提高工作效率。同時，加強對環境保護部門和稅務部門有關環境和稅務的業務交叉培訓，培養既懂環境業務又懂稅務業務的綜合型人才。明確責任分工，確定污染物排放量數據以環保部門傳遞的數據為準，異常數據以環保部門核定為準，征收稅費以稅務部門為準等責任分工。

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