煤層氣如何成氣候？

○ 文／陳 璐 徐 博

雖然我國對煤層氣勘探開發(fā)的產(chǎn)業(yè)政策支持力度加大，但受制于礦權(quán)、技術(shù)、財政、人才、投融資等因素，國家制定的煤層氣“十一五”、“十二五”規(guī)劃均未完成：2010年，地面井產(chǎn)量為15億立方米，目標實現(xiàn)率僅為30%；2015年，煤層氣地面開發(fā)產(chǎn)量目標160億立方米，實際產(chǎn)量僅44億立方米，目標實現(xiàn)率僅為27.5%。《煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》要求，2020年地面煤層氣產(chǎn)量100億立方米，但“十三五”開局的2016年，全國地面煤層氣產(chǎn)量僅45億立方米，開局不利。

造成這種狀況的原因除了我國煤層氣地質(zhì)條件復雜以外，更為關(guān)鍵的是煤層氣勘探開發(fā)的產(chǎn)業(yè)政策不力、調(diào)整不及時，因此必須調(diào)整我國煤層氣的產(chǎn)業(yè)政策方向，才能有效激勵煤層氣大規(guī)模開發(fā)。

產(chǎn)業(yè)政策問題知多少

資源管理上基本解決了煤層氣與煤炭礦業(yè)權(quán)沖突，但礦權(quán)小制約了發(fā)展空間。據(jù)統(tǒng)計，全國共設(shè)立約6.3萬平方千米的煤層氣探礦權(quán)面積，其中與煤炭礦權(quán)重疊約1.2萬平方千米。國土資源部和地方政府通過核減5-10年內(nèi)影響煤炭開采的煤層氣礦權(quán)面積，以及協(xié)調(diào)煤炭企業(yè)與煤層氣企業(yè)合作開發(fā)，目前已基本解決了礦權(quán)重疊和侵權(quán)問題。但是批準的煤層氣顯性礦權(quán)僅5萬平方千米，后續(xù)可供建產(chǎn)的規(guī)模整裝后備區(qū)塊不足。

對外合作政策出臺早，但合作區(qū)塊開發(fā)進展滯后、產(chǎn)量貢獻率低。我國早在上個世紀90年代就開展了煤層氣開發(fā)對外合作，合作面積過半，但進展緩慢。2015年，全國煤層氣總產(chǎn)量為44億立方米，國有煤層氣專業(yè)公司產(chǎn)量為38.6億立方米，占總產(chǎn)量的87.7%；對外合作完成產(chǎn)量5.4（刪除）4億立方米，僅占總產(chǎn)量的12.3% 。我國的煤層氣的勘探開發(fā)條件與美國、加拿大等國相比，其非均質(zhì)性、復雜性都要強得多，而且前期投入很大，投資回收周期長、回報低，很難承受長時間高投入、低回報的投資風險。

煤層氣價格政策方向正確，但不能解決煤層氣長期發(fā)展的效益問題。2007年4月，國家發(fā)改委在發(fā)布的《關(guān)于煤層氣價格管理的通知》中明確指出，民用煤層氣出廠價格由供需雙方協(xié)商確定、要根據(jù)購進煤層氣價格的變化及時調(diào)整進入城市公共配氣管網(wǎng)的民用煤層氣銷售價格、以及要加強民用煤層氣價格監(jiān)督檢查等。該通知的根本目的在于促進煤層氣市場化定價、理順供需關(guān)系，但實際上煤層氣銷售范圍和協(xié)議價格受制于地方政府的價格管理，倘若常規(guī)天然氣的價格政策都沒有實施到位，推行煤層氣的價格政策自然難以執(zhí)行。雖然我國80%以上的天然氣價格已經(jīng)放開，但受氣價與國際油價掛鉤以及未來供應充足等因素影響，即使未來煤層氣價格完全市場化，也解決不了煤層氣發(fā)展的經(jīng)濟效益問題。

人們期待清潔、高效、低碳的煤層氣早日入戶，改善他們的生活。

政策缺乏整體性和指導性，部分政策時效性減弱。目前，我國尚未頒布管網(wǎng)建設(shè)的稅收優(yōu)惠政策，煤層氣在管道輸送環(huán)節(jié)的發(fā)展同樣會受到影響；在是否抽采、抽采條件如何以及抽采后利用率等方面的政策大同小異，容易導致“賞罰不明，獎懶罰勤”的不公平現(xiàn)象出現(xiàn)。據(jù)王俊琪、李續(xù)智等專家分析，現(xiàn)有政策對煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展結(jié)果關(guān)注較多，對煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程關(guān)注較少。例如，對企業(yè)勘探、研發(fā)、試驗過程中的稅收優(yōu)惠很少，只是研發(fā)形成科技成果轉(zhuǎn)讓時或抽采成功后，才可以享受相關(guān)優(yōu)惠政策；隨著煤層氣開采自主技術(shù)和國產(chǎn)設(shè)備的不斷進步，進口物資免稅政策在現(xiàn)階段作用已不大。雖然國家財稅政策支持煤層氣發(fā)電，但在主要煤炭產(chǎn)區(qū)，利用地面開采煤層氣發(fā)電的市場競爭力較弱，發(fā)展?jié)摿Σ淮蟆?/p>

政府補貼標準偏低，且尚未頒布貸款優(yōu)惠政策。煤層氣的前期開發(fā)工作需要購置勘探和開發(fā)設(shè)備，資金投入較大，而且開采難度較大，單井產(chǎn)量較低，投資回收期一般需要6-12年。與天然氣相比，煤層氣產(chǎn)業(yè)缺乏競爭力。以中石油華北油田煤層氣公司為例，該公司勘探區(qū)域資源相對較好，多年來也是微利經(jīng)營。截至2017年7月，平均銷售價格1.34元/立方米，在財政補貼0.3元/立方米和增值稅返還0.1元/立方米的情況下，單方氣收入1.74元，但單方氣成本1.67元，利潤僅0.07元/立方米。2017年9月1日，國家下調(diào)天然氣門站價格0.1元/立方米，相應必然壓低煤層氣價格，公司將陷入虧損境地。在煤層氣開發(fā)企業(yè)融資、貸款方面，我國一直未頒布相關(guān)優(yōu)惠政策，而銀行貸款是煤層氣企業(yè)開發(fā)資金的主要來源，高額利息讓部分企業(yè)尤其是中小企業(yè)“望氣卻步”，沒有能力承受大額貸款，即使自身資金雄厚，但在參與煤層氣的開采工作方面也會三思而后行。

產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整方向

煤層氣勘探開發(fā)需要我國政府、企業(yè)和煤層氣用戶的共同努力，在煤層氣開發(fā)面臨諸多資源條件制約的情況下，必須以強有力的產(chǎn)業(yè)政策為先導。

出臺政策推動煤系地層“三氣合采”，可以擴大煤層氣礦權(quán)面積，提高企業(yè)開發(fā)效益。煤層氣、頁巖氣、致密砂巖氣被稱為煤系地層“三氣”，是煤系地層中非常規(guī)天然氣的主要組成部分。根據(jù)地質(zhì)調(diào)查資料和目前部分地區(qū)的勘探開發(fā)實際，我國“三氣”的分布具有一定的重疊，處于整套煤巖系內(nèi)，具有顯著的一致性。這也是“三氣合采”的基礎(chǔ)。如果能夠利用單井同時對“三氣”進行開采，相對于單一氣體開采而言，可以提高儲量動用程度、降低開發(fā)成本、提高單井產(chǎn)氣量和開采壽命。

盡快解決對外合作區(qū)塊開發(fā)滯后問題。結(jié)合孔令峰、欒向陽等專家的觀點，建議相關(guān)部門盡快修改煤層氣（陸上石油天然氣）對外合作開采條例，完善合同中止機制，并配套相關(guān)管理制度，全面清理現(xiàn)有對外合作合同，堅決杜絕無限延長勘探期限，對投入不達標的要及時核減區(qū)塊甚至予以清退。

重視對勘探開發(fā)環(huán)節(jié)的財政支持，克服補貼效果的滯后性。借鑒宋曉丹、洪保民等專家的觀點，建議國家財政對埋深800-1200米資源勘探和試采，直接給予40%以上的資金支持，對列入國家“十三五”規(guī)劃的項目直接給予20%以上的建設(shè)資金支持，對深層煤層氣和戰(zhàn)略選區(qū)勘探項目給予20%中央預算內(nèi)投資支持。如果項目投入開發(fā)以后效益好于預期，項目全部投資稅后內(nèi)部收益率可以達到12%以上，國家可以考慮在價格補貼中扣除部分已經(jīng)投入的建設(shè)資金，從而避免過度補貼，減輕國家財政負擔。

提高抽采環(huán)節(jié)煤層氣的價格，協(xié)調(diào)提高瓦斯發(fā)電上網(wǎng)電價。建議按照國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進一步加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的意見》，嚴格落實放開煤層氣出廠價格政策，支持煤層氣發(fā)電上網(wǎng)，中央財政適度增加瓦斯發(fā)電補貼，提高瓦斯發(fā)電上網(wǎng)電價；國家電網(wǎng)應增加瓦斯發(fā)電配額，解決瓦斯發(fā)電上網(wǎng)難的問題。同時，中央財政根據(jù)國家電網(wǎng)瓦斯發(fā)電入網(wǎng)流量給予適度補貼，調(diào)動國家電網(wǎng)接受瓦斯發(fā)電的積極性。在中長期政策方面，國家在電力發(fā)展規(guī)劃方面應減少火力、水力電廠電站的建設(shè)，而增加瓦斯電站的建設(shè)和利用。

加大煤層氣科技攻關(guān)投入力度。目前煤層氣產(chǎn)業(yè)暫時處于低潮期，更是思考期、探索期和技術(shù)創(chuàng)新期，煤層氣開發(fā)技術(shù)創(chuàng)新將是引領(lǐng)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本動力。“十三五”期間，國家重大科技專項中，煤層氣的項目數(shù)量和中央財政資金投入分別下降37.5%和49%。煤層氣業(yè)應通過合理選項、重點攻關(guān)、不斷研發(fā)出適合各類資源條件的系列技術(shù)與工藝，增產(chǎn)提效強化競爭力，主動扭轉(zhuǎn)不利局面。建議國家有關(guān)部門進行適當調(diào)整，繼續(xù)加大支持煤層氣勘探開發(fā)的科技進步，為煤層氣產(chǎn)業(yè)加油助力。

重視煤炭采空區(qū)的煤層氣抽采，建議政府無息或貼息貸支持。據(jù)晉煤集團藍焰煤層氣公司測算統(tǒng)計，目前山西采空區(qū)面積約5000平方千米、廢棄礦井約4700余處。據(jù)保守估計，以其中的10%具有商業(yè)開發(fā)價值、單處礦井日抽采量6000立方米/日(折純)計算，年抽采量可達10億立方米。建議政府對地面采空區(qū)煤層氣抽采項目給予無息或貼息優(yōu)惠政策，省財政部門對采空區(qū)煤層氣抽采科技攻關(guān)提供資金支持；對關(guān)停高瓦斯、廢棄礦井等煤層氣抽采項目提高支持力度，推動地面采空區(qū)、采動區(qū)煤層氣的實施。同時，借鑒國外先進開采經(jīng)驗，將廢棄礦井瓦斯利用列入可再生能源，享受相關(guān)的優(yōu)惠政策。

重視煤層氣人才管理。要做好人才引進規(guī)劃工作，及時調(diào)整企業(yè)人力資源的不平衡狀況。注意挑選與企業(yè)文化相匹配的知識型員工，實行管理崗位職業(yè)生涯和技術(shù)崗位職業(yè)生涯兩種并行政策。對不同崗位的知識型員工采取不同的薪酬制度，在全面實行崗位等級工資制的基礎(chǔ)上，按技術(shù)級別實行年薪制、業(yè)績考核制和綜合薪酬制等多種配套制度，形成薪酬激勵體制。