我國環境公益訴訟制度的完善建議

摘 要：近年來，我國經濟在高速發展的同時，環境問題卻日益嚴重，大氣污染、水污染等問題層出不窮，造成了嚴重的社會問題，環境治理迫在眉睫。因此我國在2014年修訂了新的《環境保護法》，并借鑒美國的公民訴訟制度，明確規定了環境公益訴訟制度。這是我是我國環境保護的一大發展，但是該制度是在民事訴訟的框架下的訴訟方式，我國公益訴訟起步晚，在實際的適用過程中存在著一些問題。本文通過探討我國公益訴訟存在的一些問題，提出完善建議，以期使我國的環境公益訴訟發揮更大的作用，對我國的環境問題做出有效回應。

關鍵詞：公民訴訟；公益訴訟；完善建議

中圖分類號：D922.68；D925 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2018）05-0041-02

作者簡介：孟姍姍（1993-），女，安徽宿州人，中南財經政法大學，2016級法律碩士研究生。

我國在2014年新修訂了《中華人共和國環境保護法》（以下簡稱《環保法》），這是我國基于國情而制定的一部符合時代要求的法律。該法律順應時代的發展，明確規定了環境公益訴訟制度，這是我國環境保護的一大進步。然而由于我國環境保護起步較晚，理論不充分，對公益訴訟的規定存在一些不完善的地方，本文通過分析存在的問題，提出完善建議，以期使我國的環境公益訴訟發揮更大的作用，對我國的環境問題做出有效回應。

一、我國環境公益訴訟存在的問題

（一）原告主體過于狹窄

1.對社會組織的限制過多

符合《環境保護法》五十八條規定的原告范圍十分狹窄。在五十八條中只規定符合條件的社會組織才能提起公益訴訟，該組織需要在有關部門進行登記，并且成立五年以上且無違法記錄。首先，根據有學者調查資料顯示，在2008年，在由政府部門成立的環保NGO中，有76%在民政部進行注冊，各大高校成立的環保社團中有85%的社團直接受學校團委領導，無需注冊；社會上一些環保NGO通常在工商局進行注冊登記，對于國際上的環保NGO目前在中國無法注冊。①其次，時間限制過長。根據五十八條的規定，該組織需要專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。我國的環境保護起步較晚，專門從事環境保護的公益組織本就不多，很多組織的成立時間尚不足五年，成立五年的時間限制進一步縮小了能夠提起訴訟的原告范圍。

2.未賦予公民提起公益訴訟的權利

我國為了防止公民個人濫用司法權力，將其排除在公益訴訟主體之外，在一定程度上節約司法資源，但總體來說弊大于利。環境與公民切身利益息息相關，環境權對公民而言是一項基本權利，如果環境受到污染和破壞，公民和公民利益將遭受侵害。同時，在環境侵害發生的時候，公民也是最容易感受環境變化，發現環境侵害行為的主體，當發生環境污染或破壞時，公民有權就此種情況以訴訟方式請求法院的幫助。

（二）鑒定困難

環境污染案件鑒定成本很高，對專業性的要求高、時間的跨度特別大、隱蔽性也非常高，各種因素導致當事人取證和鑒定的雙重困難。②在實踐中，環境訴訟中的鑒定費用高昂，而且合格的鑒定機構又很難找，加劇了鑒定的困難程度。而鑒定在環境訴訟中發揮至關重要的作用，有時因為環境損害的類型很難確定、損害的額度大小無法量化等等問題，如果弄不清楚，法官就不能裁判，原告的訴求就得不到滿足，從而導致原告敗訴。

（三）執行困難

“執行難”一直是我國司法實踐中的“老大難”問題，但是環境訴訟的執行有其特殊之處。環境公益訴訟案件中，通常判決為停止侵害和恢復原狀。就“停止侵害”而言，一些被告經常拒不執行，仍然肆無忌憚的污染環境，缺乏強有力的執行制度。就“恢復原狀”而言，有很多污染是無法恢復原狀的，而有些污染很難恢復原狀，因此，恢復到“何種程度”，多長時間恢復等問題的存在，增加了執行的難度。

二、對完善環境公益訴訟制度的建議

（一）擴寬訴訟主體范圍

我國現行的《環境法》規定能夠提起訴訟的原告必須“專門從事環境保護公益活動連續5年以上且無違法記錄。”而美國1970年《清潔空氣法》規定環境公民訴訟是一項“任何人可以起訴任何人的訴訟”，雖然其隨后制定的法律對原告資格進行了限制，但是該限制類似于在其他訴訟中所要求的原告需具有“實際損害”的條件，可以看出美國環境公民訴訟并未對原告資格進行過多限制。因此，筆者建議縮短對社會組織成立時間的限制，將其規定為2年；明確檢察機關可以成為原告，同時賦予公民提起公益訴訟的權利。

1.縮短社會組織的成立時間限制

筆者認為，將能夠提起訴訟的社會組織設定必須成立五年的限制，缺乏合理性，應將時間縮短。環境公益訴訟要求起訴主體既要具備環境損害事件中所涉及的各種專業技術技能，又要具備調查取證、損害鑒定等法律專業知識這兩方面技能，③同時還需要大量的資金和人才支持。一個組織在成立之初，這幾方面的能力水平較低，賦予其訴訟主體資格，可能會導致司法資源浪費。但是一個成立兩年之久的組織，各方面運行已經正常，具備一定的資金、人才以及各種專業技能，賦予其訴訟主體資格，能夠促進環境保護。

2.明確人民檢察院為主要公益訴訟人

我國法律規定民間環保組織可以自己名義向法院直接提起環境公益訴訟，其也可請求檢察機關，或請求環保行政部門提起環境公益訴訟，但并未賦予檢察機關直接起訴的權利。

在新《環保法》出臺以前，各地實踐中曾明確規定了檢察院的訴訟主體地位，如《貴州市促進生態文明建設條例》第二十五條規定：“檢察機關、環境資源管理機構、環保公益組織、生態環境和規劃建設監督員，可以提起環境公害訴訟。”人民檢察院作為主要公益訴訟人直接提起環境公益訴訟，這點也得到最高人民檢察院2015年工作報告和十八屆四中全會的政策肯定。應充分考慮環境公益訴訟類型的案件中不僅涵蓋民事訴訟，也容納了行政訴訟、刑事訴訟等錯綜復雜的情形，人民檢察院作為刑事訴訟公訴人，同時也具備司法監督權，且在未來幾年可能將獲得公益訴訟人資格。因此，處于環境公益訴訟的復雜情況下，人民檢察院應既可以以公訴人身份直接提起刑事公訴，也可作為公益上訴人向法院提起環境民事公益訴訟。

3.賦予公民起訴權利

我國《憲法》第十三條中規定：“國家依照法律規定保護公民的私有財產權。”環境權對公民而言是一項基本權利，若環境遭受污染和破壞，公民和公民利益將直接遭受侵害。當今社會，人們的維權意識不斷提升，若不賦予公民原告資格，當環境受到污染，公民自身健康受到侵害時，其無法通過司法途徑獲得救濟，這將會帶來嚴重的社會隱患。從國外的司法實踐看，賦予公民訴訟權利，并未導致司法權利濫用，在美國公民提起公益訴訟之前要提前60日告知可能成為被告的人員。如果違法行為人在接到通知后自行糾正其違法行為，或者環保部門或州政府立即開展了環境執法行為，該公民訴訟則無需提起。這一規定能夠促進公民行使環境監督權利，使得全面參與環境監督，從而更好的保護環境。

（二）設置通知前置程序

公益訴訟的主要目的是為了保護環境，使環境污染者停止污染，對造成的污染進行恢復，讓污染者進行賠償不是主要目的。因此若是污染者能主動停止污染，并對造成的污染進行恢復，就無需通過訴訟途徑進行救濟。因此，筆者建議設置通知前置程序，原告在起訴之前應提前30日通知有可能的被告，污染者在接到通知后自行糾正自己的違法行為，或者有關部門立即開展了環境執法行為，則該公民訴訟無需提起。這樣既達到了保護環境的目的，又節約了司法資源。

（三）優化環境保護基金制度

在實踐中，一般的環保組織面對高昂的訴訟費、鑒定費可能會選擇放棄訴訟。因此為了解決資金問題，可以設立環境公益訴訟基金，推動社會民眾或民間團體對環境保護工作的支持，而且能鼓勵其積極運用法律的武器和環境污染行為作斗爭，從而提升環境保護效率，彌補法律建設的不足，為我國環境公益訴訟制度的發展創造更加良好的條件。

可借鑒美國的做法，從公益訴訟勝訴案件的罰金中抽取一定比例充作環境公益訴訟基金，也可通過募捐的形式進行募集。所募集到的資金既可以充作訴訟費用，也可以當環境污染無力修復或被告無力承擔賠償費用時得補充，這對環境修復工作具備重要意義。

[ 注釋 ]

①曹明德.中國環保非政府組織存在和發展的政策法律分析[J].清華法治論衡，2013（3）：18-19.

②王啟軒.我國環境民事公益訴訟的完善[D].大連海事大學，2017.7.

③孟婕.我國環境公益訴訟制度的完善[D].華東政法大學，2016-4-18.

[ 參 考 文 獻 ]

[1]陳德馨.我國環境公益訴訟的完善研究[D].昆明理工大學，2017.6.

[2]環境公益訴訟類型及受案范圍研究[EB/OL].http：//lw.3edu.net/sfzd/lw_139957.html，2017-11-16.

[3]曹明德.中國環保非政府組織存在和發展的政策法律分析[J].清華法治論衡，2013（3）：18-19.

[4]顏運秋.公益訴訟理念研究[M].北京：中國檢察出版社，2013.

[5]王啟軒.我國環境民事公益訴訟的完善[D].大連海事大學，2017.6.

[6]劉曉星.為何環境公益訴訟叫好不叫座？[N].中國環境報，2015-3-31.

[7]孟婕.我國環境公益訴訟制度的完善[D].華東政法大學，2016-4-18.

[8]周華.我國環境公益訴訟制度優化路徑分析[D].鄭州大學，2017.6.

[9]鞏固.大同小異抑或貌合神離·中美環境公益訴訟比較研究[J].比較法研究，2017（2）.