論地方人大如何開展對監察機關的監督工作

摘 要：隨著我國監察體制改革的全面推行，監察機關在整合其他反腐敗等部門的基礎上與紀委合署辦公，其重要性日益凸顯。然而，權力需要在制衡和監督的前提下才能正常運轉。監督權作為憲法和法律賦予各級人大及其常委會的一項重要職權，是監察機關正確行使權力的重要保證。監察機關主動接受人大監督，積極探索人大監督的有效途徑，有利于各項監察業務和隊伍建設的良性發展，也是監察機關應該和必須遵守的法律義務。

關鍵詞：人大；監察機關；監督

中圖分類號：D624；D926 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2018）05-0098-02

作者簡介：張帥，男，滿族，內蒙古呼倫貝爾人，歷史學碩士，畢業于哈爾濱師范大學，任職于呼倫貝爾市紀委信息中心，研究方向：明清史。

為了貫徹落實黨的十九大精神，在認真總結北京市、浙江省、山西省三地國家監察體制改革試點工作經驗的基礎上，中共中央辦公廳于近日印發了《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》。第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議決定在全國各地推開國家監察體制改革試點工作。目前，全國各地均已推開監察體制改革，縣級以上地方各級監察委員會將由同級人民代表大會產生。監察委員會與黨的紀律檢查機關合署辦公后將掌握所有反腐敗資源，監察委員會將“整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量”①，對公職人員進行全面監察，并擁有豐富的調查措施，其權力將變得集中且廣泛。

一、地方人大對監督監察機關的法律依據

“在我國，國家行政機關、審判機關、檢察機關都由作為國家權力機關的人民代表大會產生，對它負責、受它監督；國家機構按照民主集中制的原則活動。”②當前，各級人大及其常委會擁有對同級“一府兩院”工作的監督權，“一府兩院”必須依法對同級人大負責并報告工作，接受人大的監督。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，各級人民代表大會由人民選舉產生，代表廣大人民的利益。地方各級人大依照法律規定對“一府兩院”實行監督，實質上就是人民對“一府兩院”的監督，既不失職又不越權?！吨腥A人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱監督法）中共列出七項監督的基本方式，分別為聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告、審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃，預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告、法律法規實施情況的檢查、規范性文件的備案審查、詢問與質詢、特定問題的調查、撤職案的審議和決定等。

按照《中華人民共和國監察法（草案）》第二章第七條：“縣級以上地方各級監察委員會由本級人民代表大會產生，負責本行政區域內的監察工作……縣級以上地方各級監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，并接受監督?！雹劢窈?，各級人大選舉產生和接受人大監督的不再只是“一府兩院”，而是“一府一委兩院”，為適應監察體制改革，我國憲法、監督法等也必然會作出修改和調整，以保障人大監督監察機關提供完備的法律依據。

二、地方人大行使監督權的現狀及困境

地方人大在進行監督工作中存在很多困境，特別是對司法機關進行監督工作出現了一些問題，這些困難和問題也很有可能出現在對監察機關的監督工作中。作者在對這些問題進行梳理后，總結為以下兩點。

（一）對人大監督缺乏認識

監督法已頒布實施近11年，人們對人大監督工作有了一定的認識，但是在監督工作中，還存在著認識不足和模糊的現象。一方面，從人大自身來講，一些領導干部認為到人大工作是組織的“安置”，工作熱情不高，不認真履行職責，對監督法、組織法、代表法這些常用的法律條文學習不夠，致使人大監督職能流于形式。另一方面，從被監督對象來講，尤其是司法機關工作本身是專業性很強的工作，監督者需具備一定的法律專業知識，而各級人大代表和人大工作人員多數沒有從事過司法工作，造成“非專業人員監督專業人員”的現象，過度監督極有可能造成影響司法公正。

（二）監督手段乏力

地方人大的監督工作任務繁重，不但要監督眾多的政府職能部門，還要監督享有獨立審判權和檢察權的法院、檢察院，人員配置數量無法滿足監督要求，因此，行使監督職能的效果很難保證。在實際工作中，一些地方人大監督工作存在走形式、輕實質、監督方式單一等問題，對司法機關的監督也主要是聽取報告和座談會等柔性監督手段，其他諸如憲法和監督法規定的詢問與質詢、特定問題的調查、審議和決定撤職等都極少運用。據統計，自1954年第一屆全國人大第一次會議召開以來，全國人大迄今只提起過兩起質詢案。據統計，我國共有3200多個縣級和縣級以上人大機構，各級人大代表280多萬人，而每年各級人大提起質詢案不超過30件。

三、地方人大監督監察機關的建議

長期以來，地方人大對監督工作開展的不夠，而監察機關權力集中且廣泛，如果人大對監察機關的監督也采取“形式監督”方式，不對其行使權力進行有效制約，不僅會損壞人大的嚴肅性，也可能造成監察機關濫用權力現象的出現。為有效解決地方人大運用監督職能不理想、不充分的問題，不斷提升人大監督工作水平，作者認為，應從三個方面進行完善。

（一）設立監督工作機構

關于在人大機關設立專門的監督工作機構，一直存在爭議，一些人認為“試圖通過設立一個專門的監督機構來承擔法律監督和工作監督的所有職能的方案有其難以克服的缺陷”④。作者認為，監察體制改革完成后，為了適應變化，更好的發揮人大監督職能，需要在人大常委會下設立專門的監督工作機構，配備專業的監督工作力量，規范其權力和職責范圍，統一有序的開展人大監督工作，避免形式上是人大常委會集體監督，而實際上又不能監督到位的矛盾現狀。

作者在此以中國香港地區為例。在2016年“透明國際”清廉指數排名中，中國香港在全世界176個國家和地區中排名第15位，在亞洲國家中排名第2位⑤。香港之所以成為全球較為廉潔的地區，廉政公署可以說發揮了重要作用。香港基本法第五十七條規定廉政公署獨立工作，對行政長官負責?！读饤l例》、《防止賄賂條例》、《選舉（舞弊及非法行為）條例》這三部法例授予廉署在打擊和調查貪腐行動中廣泛的權力。為了防止權力的濫用，廉署執行處調查科下設內部調查組單獨辦公，專職對內調查。除廉署本身設置的監督調查機構外，為全面監督廉署各方面的工作，“行政長官任命社會各界具有廣泛代表性的知名人士組成獨立的四個咨詢委員會（貪污問題諮詢委員會、審查貪污舉報諮詢委員會、防止貪污諮詢委員會、社區關系市民諮詢委員會）。咨詢委員會對應于廉政公署內部架構和主要業務，既是咨詢機構，也是外部監督機構，對廉署各方面的工作予以監督，以確保廉政公署在執行任務時恪守職責、依法、公正、廉潔”⑥。此外，對于涉及廉署人員的非刑事投訴，則另外設置了廉政公署事宜投訴委員會，該委員會獨立運作，委員會的職責是監督廉署如何處理有關對該署及其人員不涉及刑事的投訴。

在借鑒先進地區經驗并結合我國現行政治體制和法律框架下，在各級人大常委會中設置監督工作委員會，可以說是未來人大監督監察機關重要途徑之一，其具體職責可設定為：對本級人大常委會通過的有關監督工作的決議和決定的執行情況，進行督促檢查和調查研究；組織對監察機關工作的視察、檢查和評議；檢查、監督監察機關對憲法、法律的遵守情況和執行情況等。

（二）加強人大工作人員監督素質

人大對監察機關開展監督工作，對人的法律素養要求很高。各級人大機關應加強對常用法律的學習，定期組織法律專業知識的培訓和考試。同時，還要主動聯系監察機關，熟悉其工作性質，了解各項工作如何開展。人大機關在對新進人員的準入條件上，要側重安排一些有司法、監察工作經歷或有法律專業學歷的人員，使人大監督專門化、專業化，讓真正懂法律、精監督的專業人員來行使監督職能。

（三）正確運用好各項人大監督手段

監察機關“手握重權”，在對監察機關開展監督工作時首先要提高人大常委會組成人員和工作人員的法律意識，在對人大代表培訓時，應樹立起“監督即履職”的概念。監督工作中，在聽取監察機關向人大作工作報告、向人大常委會作專項工作報告的基礎上，建立對其規范性文件的備案審查制度并有計劃的對相關法律、法規實施情況進行檢查。

案件工作是監察機關工作的中心，但由于監察人員個體或其他環境因素的影響，在工作中難免出現問題，監察機關除了要加強自身的制度建設、增強自我監督意識外，更重要的是要自覺接受人大對辦案工作的監督。對于社會影響較大和疑難案件的調查應及時向人大匯報，爭取人大的監督和支持；人大認為需要復查、復議的案件，要及時組織力量，認真復查、復議，并向人大報告復查、復議結果。

通過人大監督制約，將監察機關的活動約束在法律范圍內，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。這既是對監察機關必要的制約，也是對其工作的支持和促進。

[ 注釋 ]

①王岐山在北京、山西、浙江調研監察體制改革試點工作時強調實現對公職人員監察全覆蓋完善黨和國家的自我監督[EB/OL].http：//www.ccdi.gov.cn/ldhd/gcsy/201611/t20161128_90211.html，2017-11-14.

②人大與“一府兩院”是什么關系？[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/npc/sjb/2011-03/02/content_1628661.htm，2017-11-14.

③中華人民共和國監察法（草案）[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/c/2017-11-07/doc-ifynmnae2606812.shtml，2017-11-21.

④林伯海.人民代表大會監督制度的分析與構建[M].北京：中國社會科學出版社，2004：335-336.

⑤“透明國際”1993年于德國成立，該組織被譽為“全球最大的民間反腐敗”機構.該組織每年發布“全球清廉指數”（CPI），2009年中國正式成為“透明國際”的一員.

⑥王洪祥.香港廉政公署的內外監督制約機制[J].人民檢察，2005.