我國巨災救助法律制度的反思及重構

摘 要：面對我國日益嚴峻的巨災風險形勢，傳統的以政府為主體、以財政為支撐的“家長包辦”式災害救助制度存在的弊端正日益顯露。新型巨災救助法律制度的構建要“以人為本”，在對現有法律體系清理、更新和制定相關立法的框架下，加強風險防范意識的環境培育，形成風險分擔主體多元化、救災資金與資源市場化、巨災風險分擔分層化的巨災風險共擔機制。

關鍵詞：災害救助；巨災保險；社會救助

中圖分類號：D922.182.3 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2018）05-0171-01

作者簡介：樊朱麗（1993-），女，漢族，四川廣元人，四川大學法學院，研究生，研究方向：民商法。

一、引言

巨災是指引起嚴重的社會功能失調，在大范圍內造成人類、物質和環境損害，超過了一國自身資源所能承受能力的災害。我國目前尚未專門對巨災作出明確定義，但根據類似表述，可概括為：巨災是造成巨大財產損失和嚴重人員傷亡，對區域或國家的社會和經濟產生嚴重影響的自然災害和人為災難，它具有發生頻率低、損失巨大、不可預見、不可避免和不確定性程度高等特點。

通常人們認為，法律之于災害的意義在于兩個方面：一是“事后經驗法”。國家機關賦予人類在與各種災害長期斗爭中積累的應對方法和經驗以法律的效力；二是“制約法”。面對不確定程度極高的巨災事件，法律作為一種外在制度約束機制，其確定性、普遍性必然會一定程度上限制災害治理中靈活的決策選擇。因此，在巨災背景下，如何構建合理的巨災救助法律體系，正確發揮法律在災害救助中的保障和支持功能，成為我國當前社會救助法律制度構建的一項重要課題。

二、我國巨災救助“家長包辦”模式的現狀與反思

為了防災救災，我國不僅明確了巨災的主管部門——民政部，而且制訂了一系列災害預防、管理和救助法律制度，初步建立起巨災救助法律基本框架。在現有框架下，我國的巨災救助法律制度呈現“家長包辦”的總體特征，即以政府為主體、以財政為支撐的巨災救助機制。但近些年來我國災害頻發，傳統的“家長包辦”模式巨災救助法律制度越來越凸顯其不足，難以適應新形勢的要求。

（一）“多頭家長”職責分割，聯動性差

我國的救助主體主要是行政機關，政府及其職能部門既是救助制度的決策者，也是執行者、監督者，集三重職能于一身，貫穿社會救助全過程。但在實際防災救災中，卻是“多頭家長”各自為政、互不干涉，缺少統一的災害救援指揮機構，各部門機構間的聯動性差，無法形成有效協同合作。這種狀況極易造成重復建設，浪費人、財、物力，影響巨災救助的最終效果。

（二）參與主體結構單一，社會力量缺失

巨災救助制度是一項社會性事業，其具有公共性和公益性的特點，但長期以來，我國救災的參與主體過于單一，以財政資源作為主要資金來源，而忽視了社會多元化力量的參與。該模式最突出問題在于：救災救濟資源的調度、撥付多采用行政手段，缺少市場因素的適當介入，可能導致資源配置的科學性大打折扣，投入產出比也無法合理衡量；同時，各級政府由于巨災管理產生的大批工作量，勢必會增加人力和機構投入，行政成本陡然增加。

（三）防災減災被動滯后，預防機制薄弱

受傳統災害救助思想的影響，我國的防災意識淡薄，注重災后被動接受救助，較少主動事先預防，導致很多基層組織忽視自身防災、減災能力的培養。政府在巨災救助中扮演的大包大攬角色也在無形中助長了國民輕災的意識，風險意識淡漠，“等、靠、要”的現象大量存在。

三、我國巨災救助保障機制的重構

（一）防災減災法律體系建構與完善

總體而言，我國防災減災法律體系存在效力位階不高、參差不齊，可操作性較差的問題。考察日本和美國運行成熟的災害救助法律制度不難發現，完備的災害救助法律體系是共同特點，對于災害救助體制、機構、責任和權力，法律規范中都有詳細規定。因此，我國應加快災害救助立法體系的構建，做好法規的更新與完善，制定《自然災害救助法》。

（二）多層次風險共擔機制

災害救助法律制度的核心在于構建巨災風險共擔機制。美、日兩國的經驗頗值得我國借鑒：一是風險分擔主體的多元化。搭建以政府救助為主，以社會、民間、社區為輔的主體網絡；二是財政資源配置的市場化。救災防災的資金來源包括政府財政、慈善捐助和巨災保險、生產自救等多方途徑。當然，在對上述制度加以借鑒的過程中，還應注意“本土化”問題，避免因盲目的法律移植產生“水土不服”。

（三）巨災風險防范生態環境培育

災害防范機制建立的土壤在于生態環境——社區/村的培育。近幾年，無論是在發展中國家還是發達國家，社區在災害管理中的作用都重新受到評價。日本依托社區自治會組建自助防災組織，在日常進行“基礎能力培養”和“領導型人才培養”。巨災風險防范生態環境的培育和社區居民社會生活的參與度呈正相關，因此在日常社區工作中，應當有意識加強居民防災減災意識的培養，鼓勵形成基層組織和社區居民互動的基層災害防范模式，提高居民的社會防災活動參與度。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]聯合國.環境狀況和政策回顧：1979-2002.

[2]<國家特別重大、重大突發公共事件分級標準（試行）>中相關分類和定義.

[3]劇宇宏.中國社會轉型時期社會保障法律制度研究[M].上海：復旦大學出版社，2013：140.