行政裁量權的程序性規制

摘 要：行政的精髓在于裁量。以立法或司法手段控制自由裁量權的幾種典型方案，理論上對限縮裁量權確有助益，但普遍失之實效。綜合考量，當前規制行政裁量權最合理有效的方式應當是落實和完善行政公開、聽證及裁量基準制度，強化行政機關的說理義務等，上述程序性手段因擴大了公民參與而補強行政權力的正當性。

關鍵詞：行政裁量權；程序規制；公民參與；裁量基準

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2018）05-0225-01

作者簡介：晏賽舟（1993-），女，漢族，湖南益陽人，湘潭大學法學院，碩士在讀，研究方向：憲法與行政法。

行政裁量的存在與行政裁量的本質是關聯的，甚至是一體兩面的關系。①理論界曾主張以立法、司法等“權力約束權力”的手段規制行政裁量權，但立法規制僅讓行政機關發揮類似“傳送帶”的功能，使行政權喪失了應有的活性。②司法程序實際上不具有處理行政糾紛和規制行政權力的專業性，極易造成司法資源的浪費和效率低下。當前行政立法已經取代議會立法成為行政執法的主要依據，導致行政執法的民主正當性削弱，助推了行政裁量權的濫用。因此補足行政執法的民主正當性，通過程序性手段來規制和引導是合理約束自由裁量權最直接有效的途徑。

一、落實行政公開制度

保障公民權利是行政法所積極追求的目標之一，也是約束行政裁量權最直接的途徑，知情權是其他公民權的先決條件，也是“保權”和“制權”的第一步。2007年出臺的《中華人民共和國政府信息公開條例》，在很大程度上突破了“官本位”思想和政府工作“保密型思維”，但對于真正意義上全面落實行政公開，有必要從以下三方面予以完善：首先，消除行政公開工作中的不作為③。積極主動地公開政府信息，行政機關認為涉及國家秘密、商業秘密及個人隱私而決定不予公開的，應當及時向相對人回復并說明理由。其次，建立行政公開工作有效的信息反饋與改進程序。在積極推進政府信息公開的同時收集相對人的意見，建立起長效的信息公開——反饋機制，改過去政府信息“單項輸出模式”為“雙向反饋模式”，從公民利益表達中吸納合理成分，強化監督，避免行政裁量權濫用。最后，完善行政公開法制建設。《信息公開條例》施行近十年來反映出大量現實問題，兼具實務和理論價值，有必要在總結經驗的基礎上推動制定實效性的配套執行及失責處理措施，將行政公開工作全面納入公民權利保障程序之中。

二、建立行政裁量基準制度

“裁量基準”是指行政機關根據授權法的旨意，對法定授權范圍內的裁量權予以情節的細化和效果的格化而事先以規則的形式設定的一種具體化的判斷選擇標準，從本質上來說，裁量基準是行政機關自律式的權力約束機制。為更大程度上發揮裁量基準制度的價值，應當從以下兩方面予以完善：

其一，擴大公民參與并對裁量基準予以公開。從程序上保障裁量基準制定的科學性與合理性，應當盡可能地擴大公民的普遍參與，問策于民、取智于民。同時，有必要將裁量基準予以公開，使公民可依法自由查詢、獲取。湖南、浙江、山東等多省市均制定并公開了相關裁量基準，此舉增加了行政工作的透明度，使得權力在陽光下運行。

其二，把握好裁量與羈束之間的平衡。一方面，適度“規則化”，并將裁量基準納入司法審查依據的范圍，從實體上保障裁量基準的公平正義。另一方面，行政機關在制定基準時必須根據具體情形對行政法律法規進行合理的細化、量化、具體化，做到同等情況平等對待、合理差別區別對待，使手段與目的相適應，尤其注重引入比例原則和信賴保護原則，追求更加科學、合理、人性化的服務型行政模式。

三、強化說理式行政

說理式行政是指行政過程中說明理由，即行政機關在行政過程中以特定的方式向權利義務受到實際影響的相對人說明具體行政行為所依據的事實理由、法律依據及自由裁量考量因素。裁量行政行為不僅存在合法性問題而且還存在合理性問題。④說理式行政是行政機關自我約束的措施，有助于規制行政理由裁量權，保障相對人的合法權益，各國或以判例形式明確行政說明理由原則，或以程序法將說理式行政制度化。我國尚無統一的行政程序法，關于行政行為說明理由的規定散見于《行政處罰法》、《行政許可法》及《治安和管理處罰法》等單行法中，條文中對于說明理由的規定側重于行政機關的自我約束與促使相對人信服功能，而對于說明理由的時間、方式及不說明理由的法律后果均未有明確規定，也未將其作為行政訴訟司法審查基礎，導致說理式行政沒有得到嚴格執行。我國應當構建合理的行政行為說明理由制度，平衡行政效率與相對人合法權益之下明確說明理由的適用范圍、書面說明理由原則及不說明理由的法律責任，并將說明理由納入法院司法審查。

[ 注釋 ]

①王貴松.行政裁量的內在構造[J].法學家，2009（2）.

②[美]斯圖爾特著，沈巋譯.美國行政法的重構[M].北京：商務印書館，2011，10：29-36.

③李云霖，晏賽舟.行政不作為訴訟應對之實證研究[J].江蘇行政學院學報，2016（2）.

④姜明安主編.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學出版社.北京：高等教育出版社，2011：17.