保護投資者合法權益是法治的使命

文 《法人》特約評論員 劉興成

只有依靠法治保護每一個投資者的合法權益成為法治的使命，讓投資者信賴證券市場規則，投資者才能心服口服地回到證券市場，參加市場投資和融資活動，發揮證券市場服務實體經濟的作用

《最高人民檢察院公安部關于公安機關辦理經濟犯罪案件的若干規定》自2018年1月1日起施行，這是中央政府和司法機關繼開辟民事和行政措施保護投資者合法權益的途徑后，出臺的刑事措施保護投資者合法權益的路線圖。

投資者合法權益保護民行刑并舉

保護投資者合法權益的法律，主要有《中華人民共和國民法總則》《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國證券法》《中華人民共和國證券投資基金法》《中華人民共和國侵權責任法》和《中華人民共和國刑法》等。投資者合法權益保護的民事措施、行政措施和刑事措施都有，但法律規定大多是原則性的，且分散于不同的法律條款之中，可操作性不強。

為了解決中小投資者處于信息弱勢地位，抗風險能力和自我保護能力較弱，合法權益容易受到侵害的問題，根據黨的十八大、十八屆三中全會精神，2013年12月25日，國務院辦公廳專門出臺了經國務院同意的《關于進一步加強資本市場中小投資者合法權益保護工作的意見》，成為中國資本市場投資者保護的綱領性文件，首次全面構建了保護投資者特別是中小投資者合法權益的政策體系。

《關于進一步加強資本市場中小投資者合法權益保護工作的意見》在健全投資者適當性制度、優化投資回報機制、保障中小投資者知情權、健全中小投資者投票機制、建立多元化糾紛解決機制、健全中小投資者賠償機制、加大監管和打擊力度、強化中小投資者教育和完善投資者保護組織體系九方面做出了較為詳細的規定。

針對中國證券市場出現的種種突出問題，證監會修訂了《上市公司重大資產重組管理辦法》，抑制投機“炒殼”，防范通過“忽悠式”“跟風式”重組損害中小投資者利益的行為；證監會發布《上市公司股東、董監高減持股份的若干規定》，對原有制度做了進一步完善，有效規范特定股東減持股份的行為；證監會改善了上市公司退市制度安排，在退市工作中突出投資者保護主線，既讓“帶病公司”遠離市場，提高上市公司整體質量，又做好先行賠付、退市整理期、風險警示等工作，保護中小投資者的合法權益。

自2017年7月1日起施行的《證券期貨投資者適當性管理辦法》，是中國證券期貨市場首部專門的關于投資者保護的部門規章。該辦法適用于向投資者銷售公開或者非公開發行的證券、公開或者非公開募集的證券投資基金和股權投資基金、公開或者非公開轉讓的期貨及其他衍生產品，或者為投資者提供的相關業務服務。

《證券期貨投資者適當性管理辦法》以強化經營機構的適當性責任為主線，以經營機構對投資者進行科學分類，把“了解投資者”“了解產品”“投資者與產品匹配”“風險揭示”等作為基本的經營原則，針對適當性管理中的實際問題，設計和規定了以下主要制度安排：1.形成了依據多維度指標對投資者進行分類的體系，統一投資者分類標準和管理要求。2.明確了產品分級的底線要求和職責分工，建立層層把關、嚴控風險的產品分級機制。3.規定了經營機構在適當性管理各個環節應當履行的義務，全面從嚴規范相關行為。4.第一次將投資者分為普通投資者與專業投資者，規定普通投資者在信息告知、風險警示、適當性匹配等方面享有特別保護。5.強化了監管職責與法律責任，確保適當性義務落到實處。

保護投資者合法權益的法律法規，大部分是民事和行政方面的，《最高人民檢察院公安部關于公安機關辦理經濟犯罪案件的若干規定》為投資者保護其合法權益提供了具有可操作性的刑事通道。該規定特別界定了“涉眾型經濟犯罪案件”：基于同一法律事實、利益受損人數眾多、可能影響社會秩序穩定的經濟犯罪案件，包括但不限于非法吸收公眾存款，集資詐騙，組織、領導傳銷活動，擅自設立金融機構，擅自發行股票、公司企業債券等犯罪。

法治能扭轉證券市場賭場的印象

中國的證券市場直接參與市場的有1億多人，其中99%以上為個人投資者，即中國有1.2億散戶投資者，間接涉及3億多人。曾幾何時，中國股市因規則存在問題、投資者的合法權益缺乏應有的保護而被專家形容為“賭市”或連賭場都不如，投資者往往被坐莊者“割韭菜”，股市被認為是風險很高的地方。長此以往，投資者會用腳投票。如果沒有投資者，證券市場便成了無源之水，無本之木。

如何扭轉國民對證券市場的賭場印象？只有依靠法治，保護每一個投資者的合法權益成為法治的使命，讓投資者信賴證券市場規則，投資者才能心服口服地回到證券市場，參加市場投資和融資活動，發揮證券市場服務實體經濟的作用。黨的十九大明確提出“必須堅持以人民為中心的發展思想”。在證券市場堅持以人民為中心，就要保護廣大投資者尤其是中小投資者的合法權益，在證券市場落實民主、自由、平等、公正、法治的社會主義核心價值觀。

法治證券市場，保護投資者的合法權益，第一，要讓證券市場正本清源，恢復證券市場的投資功能和融資功能的雙重功能。證券市場一度為國有企業解困的出發點，導致證券市場重融資、輕投資，有的公司難免將證券市場當作圈錢的平臺。倡導上市公司分紅，建立證券市場長期穩定的回報機制，對利用“高送轉”等概念配合違規減持、內幕交易的行為依法處罰。投資者的合法權益不受侵害，能夠在證券市場憑自由競爭賺錢，自然會將資金長期留存于證券市場，有助于證券市場恢復投資和融資的雙重功能。

第二，要發揮市場在資源配置中的決定性作用，建立優勝劣汰的證券市場機制。推進以信息披露為中心、以市場化為內核的發行制度改革，消解上市“殼資源”，打開優質公司上市的大門，暢通違法違規或靠補貼生存的劣質公司的退出路徑。

第三，大幅度提升市場參與者的違法門檻和成本。首先要防范市場參與者在證券市場違法違規，侵害投資者的合法權益。在防范侵權失靈的情況下，除了讓有欺詐發行、信息披露違法、操縱市場、內幕交易等行為的市場參與者支付違法的民事成本和行政成本外，還應常態化地讓市場參與者承擔相應的刑事責任,提高違法犯罪成本。

第四，保障投資者采取民事、行政和刑事措施維護其合法權益的法律權利。既然投資者擁有采取民事、行政和刑事措施維護其合法權益的法律權利，投資者的知情權、參與權、收益權、求償權等基本權利應當得到尊重，司法機關和政府部門就要鼓勵、落實和保障其行使法律權利。一旦個別司法機關和政府部門工作人員阻礙其行使權利，投資者有權向紀委或國家監察委、上級司法機關和政府部門以及新聞媒體投訴、舉報和曝光。

第五，讓投資者區分投資與借貸的界線，認識和承擔證券市場的投資風險。在證券市場能夠體現“公開、公平和公正”原則的前提下，證券市場不再是賭場，法治只保障投資者的合法權益，不是保障投資者的權益。投資者要識別和承擔投資風險，投資到證券市場的資金，不是向外借貸，無法保障還本付息，一旦投資者決策失誤，有可能連投資本金都收不回來，更不用說有投資收益了。

第六，給予投資者合法、合理的投資者教育。證券市場中投資者的獲得感，應當是投資者的合法權益不受侵害，投資者的法律權利能夠得到尊重和實現，而不是保障投資者一定有投資收益。