環境損害賠償新規落地

文 《法人》記者 李立娟

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《方案》）并發出通知，自2018年1月1日起，在全國試行生態環境損害賠償制度，要求各地區部門結合實貫徹落實。到2020年，力爭在全國范圍內初步構建責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度。

2015年11月，中辦、國辦印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），經國務院批準，授權吉林、山東、江蘇、湖南、重慶、貴州、云南七個省（市）作為本行政區域內生態環境損害賠償權利人，開展生態環境損害賠償制度改革試點工作。

作為《試點方案》的延續和完善，本次全國施行的《方案》在《試點方案》的基礎上不斷完善，成為環境賠償制度的又一次有益探索，有助于破解“企業污染、群眾受害、政府買單”的困局，推進生態文明建設。

誰損害誰賠償為基本原則

《試點方案》是2015年至2017年生態環境損害賠償制度改革試點階段的指導性文件，而《方案》是2018年起在全國開展生態環境損害賠償工作的依據。

環境保護部規劃院環境風險與損害鑒定評估中心副主任於方在接受《法人》記者采訪時表示，2018年開始，在全國試行生態環境損害賠償制度，其目的有四方面：

一是實現損害擔責的需要。《環境保護法》確立了損害擔責的原則。建立健全生態環境損害賠償制度，由造成生態環境損害的責任者承擔賠償責任，修復受損生態環境，有助于破解“企業污染、群眾受害、政府買單”的困局。

二是彌補制度缺失的需要。《憲法》《物權法》等相關法律規定，國家所有的財產即國有財產，由國務院代表國家行使所有權。但是在礦藏、水流、城市土地、國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源受到損害后，現有制度中缺乏具體索賠主體的規定。

三是政府履行環境保護職責的需要。通過實施生態環境損害賠償制度，修復受損的生態環境，保護和改善人民群眾生產、生活環境，是政府需要履行的環境保護職責。

四是為立法積累實踐經驗的需要。建立生態環境損害賠償制度，需要從立法上明確規定生態環境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體、索賠途徑、損害鑒定評估機構和管理規范、損害賠償資金管理等基本問題。但目前立法條件尚不成熟，在部分地區開展試點后，需要進一步在全國范圍內試行生態環境損害賠償制度，為下一步立法積累經驗。

中研普華研究員許俊龍在接受《法人》記者采訪時表示，2015年《試點方案》在吉林等七個省市開展，從目前效果來看，貴州、紹興等地效果明顯，但是同時要注意的是由于該方案是全國性方案，在執行過程中地區差異明顯，各地區很難根據自身實際情況開展工作。而在新方案中最值得注意的就是授權各地可結合實際情況綜合開展活動，未來新方案成效還將進一步提高。

許俊龍認為，全國范圍內尚未完全具備實施方案的條件。一方面，地區經濟發展水平存在一定差距，部分地區在解決經濟與環境問題時容易產生較大分歧；另一方面，地區產業差異性較大，雖然授權地區開展工作，但是在實際操作中執行力度及重視程度很難保持統一。

“誰損害誰賠償的原則，省市級政府為索賠主體。試點方案中缺乏對索賠主體的明確規定，而改革正是彌補制度的需求。但是對于國有自然資源損害后索賠主體規定仍然不算清晰，環境作為人類賴以生存的基礎，其成本遠比經濟效益計量要大很多，在修復方面，環境破壞一方應承擔主要部分，但是對于監管缺失環節同樣要承擔部分成本。”許俊龍在接受《法人》記者采訪時表示。

首提跨部門合作

“《方案》與十九大報告中的美麗中國、生態中國是一種呼應關系，在推進生態文明建設的過程中有著重要的意義。”國家城市環境污染控制技術研究中心研究員彭應登在接受《法人》記者采訪時表示。

他進一步說，因為要實現生態文明建設、美麗中國，有很多抓手，例如機構改革、環境保護的職責優化、環境管理體系的優化以及生態環境損害賠償機制的建立等。

“另外，本《方案》包括了環境保護部門與司法部門跨部門的合作，這是此機制的最大特色。兩個部門之間相互配合對生態環境損害的鑒定，對深層次的解決提高企業的違法成本問題意義重大。威懾企業不敢隨意損害環境，在社會上形成不敢任意損害環境的氛圍。這是《改革方案》最深層次的深遠意義。”彭應登進一步表示，無論是在試點階段，還是即將進行全國推廣，兩個部門在協同工作方面，都起到了很好的示范作用。

環保部門的優勢在環境污染專業治理賠償角度、鑒定環境損害的專家庫、構建環境損害評估的技術指南及技術方法；司法部門則對生態損害評估司法機構的評審、監督，對環境損害的環境損害方法、制度進行構建。看似司法部門主導，其實是兩個部門之間的合作，是最為平等有效的機制。

彭應登認為，很多案件會在成本、效率方面考慮，將磋商進行前置，在環保部門與司法部門達成一定的共識，司法是最后的底線。但是為了保證行政資源與司法資源的不浪費，避免賠償時間的無限制延長，生態不能在一定時間內有效修復，所以出現了磋商先行、司法作為托底制度的存在。這就形成了司法與環保協同合作的機制，這以解決問題為導向，并不涉及部門利益的糾葛，也為部門之間的合作機制樹立了一種很好的范例。

在實踐過程中完善

“《方案》在全國范圍內施行最為重要的一條就是授權地方，也正是由于授權很難保證各地對于政策制定及執行的力度，因此全國政策可根據各地區環境特性制定大的政策標準以供地方政府參考執行，避免由于各地執行的差異導致方案執行區域不平衡。”許俊龍就《辦法》落地實施對《法人》記者強調。

彭應登同樣認為，“生態體系的評估與賠償，其實國內外都是處于并不成熟的階段，正是因為技術體系處于起步階段，我們對于生態損害賠償的處理方法，必須處于邊做、邊實踐、邊總結、邊提高的過程中進行，因為綠色經營體系不能等待其他國家完善之后再總結，必須在實踐的過程中不斷地探討完善”。

“個人認為，《方案》將對綠色金融體系有著深遠的影響。”彭應登對《法人》記者強調，《方案》通過約束、信息披露機制，來提高違法企業社會信用的成本，相應提高了企業的違法成本，對于引導可能污染企業選擇更為綠色、更可持續的節能項目，更加綠色、更環保的技術工藝路線，更加環保的設備和裝置，對企業的影響較為深遠。

“引導和指導的作用，比起單純的經濟鼓勵和懲罰，更為有效。 ”彭應登說。

許俊龍同樣認為，方案的執行從現階段來看對于綠色金融的影響力較小，主要原因是中國綠色金融發展還處于起步階段，制度框架和政策體系雖然初步搭建，自身建設水平仍不完善。因此，該政策短期內對于綠色金融的作用尚不明顯，但是從長遠來看，隨著綠色金融的不斷發展，方案對于綠色金融的協同效益有望進一步凸顯。

彭應登最后對《法人》記者強調，生態賠償的評估與責任追究，并不是簡單的行政行為，更多的是引入司法的可能性訴訟，使得原先單純的行政執法手段更加完善，這將比單純的行政執法更為有效。