關于機關事業單位養老保險改革中急需解決的不平衡不充分問題

王立慶

按照黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，根據《中華人民共和國社會保險法》等相關規定，為統籌城鄉社會保障體系建設，建立更加公平、可持續的養老保險制度，國務院決定自2014年10月開始改革機關事業單位工作人員養老保險制度。這次改革的目標是堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，改革現行機關事業單位工作人員退休保障制度，逐步建立獨立于機關事業單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的養老保險體系。

機關事業單位養老保險制度是我國社會保障制度的一個重要組成部分。機關事業單位養老保險制度的改革工作，既關系到近4000萬機關事業單位工作人員的切實利益，也關系到為民執政隊伍的穩健發展。近年來，我國在推進機關事業單位養老保險制度的改革時，取得了一些成績，但在改革過程中也存在一些不平衡不充分的問題，這些問題有違機關事業單位養老保險制度改革的“公平和效率”原則，如果不能夠有效地解決將會成為遏制機關事業單位養老保險制度改革中一塊難以逾越的絆腳石。

一、改革中存在的突出問題

（一）《社保法》沒有全覆蓋，公務員游離在法外。《社會保險法》第三款規定“公務員和參照公務員法管理的工作人員參加基本養老保險的辦法由國務院規定”。這意味著公務員和參照公務員法管理的工作人員將不受《社會保險法》管理和約束。其一，違背了基本的程序正義原則。按照立法的基本原則，政府機關及其工作人員的一切社會福利待遇都必須由立法機關直接作出規定，禁止決策者群體利用人民賦予的權力法外自定規則，自我受益, 產生新的社會不公。其二，公務員也是普通勞動者，而且是人民的公仆，不享受任何特權。在《社會保險法》之外為公務員單獨制定規則政策，公務員在退休或者死亡之后享受特殊的福利待遇，違背了黨的基本宗旨，也違反了憲法公民權利平等原則。其三，把公務員排除在《社會保險法》之外，人為增加了法律的復雜程度和執行難度，容易引發和加劇社會矛盾。

（二）政策法律不配套，經辦機構常被告。改革過程相關的配套政策沒有與《社會保險法》做好無縫對接，特別是喪葬補助金和撫恤金待遇無法完全落實，引發部分參保人員或者遺屬對《社會保險法》的權威性產生質疑。《社會保險法》第十七條明確規定：“參加基本養老保險的個人，因病或者非因工死亡的，其遺屬可以領取喪葬補助金和撫恤金；在未達到法定退休年齡時因病或者非因工致殘完全喪失勞動能力的，可以領取病殘津貼。所需資金從基本養老保險基金中支付。”在現有改革的文件中規定：“機關事業單位養老保險制度改革后，納入養老保險基金支付的統籌項目為國家和經國家批準由省級政府規定的待遇項目（標準），其他自行增加的項目和提高的標準，仍從原渠道列支。”目前實際納入養老保險基金支付的退休養老待遇項目只有基本退休費和退休人員生活性補貼兩項。機關事業單位工作人員及離退休人員死亡后“喪葬補助金和撫恤金”和“病殘津貼”由單位負責發放，而不是從養老保險基金中列支，部分差額撥補和自收自支事業單位因無力承擔，導致工作人員死亡或傷殘后享受不到《社會保險法》中規定的從基本養老保險基金中支付的“喪葬補助金和撫恤金”或“病殘津貼”，部分參保人員或者遺屬就此事訴之于法律。

（三）官本位權力尋租，死亡待遇太懸殊。國家機關工作人員及離退休人員與事業單位工作人員及離退休人員死亡一次性撫恤金發放標準差距大，引發強烈的社會矛盾。國家機關工作人員及離退休人員死亡一次性撫恤金發放標準為：“烈士和因公犧牲的，為上一年度全國城鎮居民人均可支配收入的20倍加本人生前40個月基本工資或基本離退休費;病故的，為上一年度全國城鎮居民人均可支配收入的2倍加本人生前40個月基本工資或基本離退休費。”事業單位工作人員及離退休人員死亡一次性撫恤金標準為：“因公犧牲為本人生前40個月基本工資或基本離退休費，病故為本人生前20個月基本工資或基本離退休費。”在基本工資或基本離退休費一樣的情況下，國家機關工作人員及離退休人員死亡一次性撫恤金是事業單位工作人員及離退休人員死亡一次性撫恤金的三到四倍，這是體制內“決策者群體官本位思想產生的權力尋租”現象，顯然有失公平，違背社會保障制度的公平性原則，加劇社會矛盾，制造新的貧富不均和社會兩極化，形成新的社會壁壘，引發現有700多萬國家機關工作人員與3100多萬事業單位工作人員在死亡待遇方面嚴重不平衡的問題，是十九大提出的新時代我國社會主要矛盾在社會保障領域中人民日益增長的美好生活需要和社會保障發展不平衡不充分的發展之間矛盾的表現形式之一，嚴重影響人才合理流動，制約生產力的發展。

圖/劉易

二、解決問題的意見建議

機關事業單位養老保險制度改革是一個復雜的系統工程,它涉及面廣、政策性強，直接關系到近4000萬機關事業單位工作人員的切身利益，是全社會普遍關注的一項新工作，必須堅持科學規劃、統籌兼顧、合理安排、公平效率的原則，要以解決民眾關注的迫切問題為突破口，打好改革攻堅戰，建立覆蓋全民、更加公平、可持續的社會保障制度。

（一）全體公民全覆蓋，開啟社保新時代。十九大提出的按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。《社會保險法》是社會保障法律的重要組成部分，是為每一位中國公民提供公平社會保障的基礎性法律。《社會保險法》第一章總則第一條：“為了規范社會保險關系，維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權益，使公民共享發展成果，促進社會和諧穩定，根據憲法，制定本法。”這一條就明確了《社會保險法》的適用范圍是我國全體公民。那么，公務員本屬于公民范疇，就應該適用本法，執行本法的規定。建議修改《社會保險法》第三款規定“公務員和參照公務員法管理的工作人員參加基本養老保險的辦法由國務院規定”。 2014年10月開始國務院決定改革機關事業單位工作人員養老保險制度，所有機關事業單位工作人員都已參加了養老保險改革，建議修改《社會保險法》，將公務員和參照公務員法管理的工作人員納入《社會保險法》管理范圍。

（二）政策法律相銜接，謀求社會更和諧。盡快出臺與《社會保險法》相適應的配套改革政策，解決政策與法律打架的問題。2011年7月1日起正式實施的《社會保險法》，是保障和改善民生領域的一部支架性法律，是新中國成立以來第一部社會保險制度的綜合性法律，是黨和政府履行“讓人人享有社會保障”承諾的法律保證。《社會保險法》為規范社會保險關系，維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權益，使公民共享發展成果，促進社會和諧穩定，提供了法律保障。《社會保險法》從法律上明確國家建立基本養老、基本醫療和工傷、失業、生育等社會保險制度，并對確立基本養老保險關系轉移接續制度，提高基本養老保險基金統籌層次，建立新型農村社會養老保險制度、城鎮居民養老保險制度和新型農村合作醫療制度等作出原則規定。在《社會保險法》之后出臺的所有社會保險方面的政策，包括機關事業單位養老保險制度改革必須與之協調銜接，政策的制定確保在國家法律規定的邊界內運行是推動政策與國家法律互聯互動的前提和保障，重視國家法律的立法和政策的銜接和協調，妥善解決政策與國家法律沖突的事后排除，從而實現依法執政的有機統一。建議參加基本養老保險的個人，因病或者非因工死亡的，其遺屬可以領取喪葬補助金和撫恤金；在未達到法定退休年齡時因病或者非因工致殘完全喪失勞動能力的，可以領取病殘津貼；納入基本養老保險基金支付的范圍，有效解決政策與法律不相適應的問題。

（三）生命價值本同等，“最后晚餐”同標準。黨的十九大提出，堅持在發展中保障和改善民生。增進民生福祉是發展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕。建設平安中國，加強和創新社會治理，維護社會和諧穩定，確保國家長治久安、人民安居樂業。根據黨中央、國務院關于建立社會保障體系的原則精神，結合機關事業單位的特點,當前應著逐步重健全完善機關事業單位養老保險機制。解決好新時代我國社會主要矛盾在社會保障領域中人民日益增長的美好生活需要和社會保障發展不平衡不充分的發展之間的矛盾，必須堅持以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕；最大限度激發社會各階層的創造力，使社會更加和諧地發展。

生命權是我國憲法明確規定的公民基本權利，公民在法律面前享有平等的權利，享有退休生活保障權；固然死亡是誰也無法把握、掌控和阻止的，然而對生命價值的尊重、關愛和認同是人力可為的，在國家和事業單位機關工作人員及離退休人員死亡一次性撫恤金納入基本養老保險基金支付的前提下，為體現最大的人文關懷，最大程度的釋放“民生紅利”。建議國家機關工作人員及離退休人員與事業單位工作人員及離退休人員對死亡待遇這一人生“最后晚餐”建立統一的死亡一次性撫恤金發放標準。

社會保障制度是一項關系國計民生的重要制度，公平原則作為社會保障制度中最重要的一個原則，它的實現能夠充分推動社會保障制度實施工作的正常運行，能夠保證社會保障制度公平價值的實現，是社會保障制度實施的最高追求；社會保障制度在一定意義上還是一種社會管理制度，它依靠公平原則來對社會群體進行利益調節，推動社會的和諧共生。

在十三屆全國人大一次會議閉幕會上，習近平總書記深刻詮釋了中華民族的偉大民族精神，偉大的歷史，由人民共同書寫；偉大的時代，是人民共同創造；偉大的夢想，靠人民共同完成。我們國家的一切權力屬于人民。堅持人民立場，堅持人民主體地位，把人民放在心中最高的位置，實現人民對美好生活的向往，是中國共產黨的初心所在，是社會主義中國的信念所在，是我們決勝全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的目標所在。虛心向人民學習，傾聽人民呼聲，汲取人民智慧，我們才能形成勇往直前、無堅不摧的強大力量，創造出一個又一個人間奇跡。與人民心心相印、與人民同甘共苦、與人民團結奮斗，我們的黨才會永遠走在時代前列，創造出屬于新時代的光輝業績，讓全體中國人民和中華兒女在實現中華民族偉大復興的歷史進程中共享幸福和榮光。