試論網(wǎng)約車駕駛員和車輛準入條件的合理設(shè)置
——以浙江省為例

馬甜甜 胡滄洋 陳 汕 李哲琴

（314000 嘉興學(xué)院 浙江 嘉興）

一、網(wǎng)約車準入條件的設(shè)置現(xiàn)狀

網(wǎng)約車的服務(wù)水平和安全系數(shù)的高低很大程度上取決于網(wǎng)約車駕駛員和車輛，因此，在規(guī)范和促進網(wǎng)約車發(fā)展的制度設(shè)計中，不論是《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）還是各地制訂的細則，都無一例外對其準入條件在不同程度上提出了要求。

（一）網(wǎng)約車駕駛員的限制現(xiàn)狀

1.國家層面

《暫行辦法》出于對網(wǎng)約車靈活性特點的考量，設(shè)置了較為嚴格的準入條件，以最大程度保障公共利益。除了網(wǎng)約車司機駕齡滿足3年以上外，還應(yīng)滿足無交通肇事犯罪記錄、無危險駕駛犯罪記錄、無吸毒記錄、無飲酒后駕駛記錄、無暴力犯罪記錄以及最近連續(xù)3個記分周期內(nèi)沒有記滿12分記錄，并且應(yīng)當(dāng)取得城市道路運輸管理機構(gòu)核發(fā)的網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證。①

2.省級及以下層面

在《暫行辦法》的授權(quán)下，浙江省各地市均制訂了網(wǎng)約車實施細則，并就網(wǎng)約車駕駛員的準入進行了規(guī)范。從目前各地的實施細則內(nèi)容來看，對駕駛員的準入要求五花八門，且大多是在《暫行辦法》的基礎(chǔ)上增加了一些具體要求，而且各地之間存在較大的差異，具體如表1所示。

從表1來看，省內(nèi)各地就網(wǎng)約車駕駛員準入條件的設(shè)置呈現(xiàn)以下幾個方面的特點：

第一，不同程度上對網(wǎng)約車駕駛員的戶籍提出了要求。各地市的實施細則在明確符合相關(guān)條件的本市戶籍的居民可以從事網(wǎng)約車服務(wù)的同時，雖允許取得本地居住證的非本市戶籍人員從事網(wǎng)約車服務(wù)，但各地均在取得居住證的年限或繳納社會保險的年限上對非本市戶籍者設(shè)定了限制條件。此外，一些地市還對已取得本市出租汽車駕駛員從業(yè)資格證者進行了豁免，如嘉興市和麗水市等。

第二，將有暴力犯罪記錄者排除在外。與《暫行辦法》第14條第（三）項相同的是，各地市在實施細則中無一例外地明確網(wǎng)約車駕駛員應(yīng)無暴力犯罪記錄。不僅如此，有些地市，如溫州市，還特別規(guī)定有其他犯罪記錄的，應(yīng)向?qū)俚毓矙C關(guān)報備。

第三，除少數(shù)地市外，大部分地市明確將被吊銷駕駛證作為駕駛員禁入網(wǎng)約車服務(wù)的情形之一。除了最近連續(xù)3個記分周期內(nèi)沒有記滿12分記錄，很多地市還要求近3年內(nèi)無被注銷或撤銷出租汽車駕駛員從業(yè)資格的記錄，但部分地市，如衢州和寧波則無此硬性規(guī)定。

第四，駕駛員年齡的準入限制。考慮到年齡因素對駕駛安全性的影響，不少地市對網(wǎng)約車駕駛員的年齡進行了限制。大部分地市以國家法定退休年齡為限，少部分地區(qū)，如紹興市直接規(guī)定了具體年齡，即“男性60周歲以下，女性55周歲以下”，此外，一些地市，如杭州、衢州、臺州等地未對司機年齡作出限制。

（二）網(wǎng)約車車輛的準入限制

1.國家層面

在《暫行辦法》頒布以前，隨意注冊一個賬號便可順路接客，對于車輛、車型、車齡都未做詳細規(guī)定，僅由網(wǎng)約車平臺審核確定。而近期頒布的《暫行辦法》對網(wǎng)約車車輛作了原則性規(guī)定。首先是要求車輛必須是七座以下乘用車，明確規(guī)定應(yīng)該安裝具有行駛記錄功能的車輛衛(wèi)星定位裝置、應(yīng)急報警裝置，且車輛技術(shù)性能符合運營安全相關(guān)標準要求，取得《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證》。②在車輛性質(zhì)和報廢管理方面，規(guī)定了網(wǎng)約車車輛登記為“預(yù)約出租客運”，屬于營運車輛。

表1 浙江省各地市網(wǎng)約車駕駛員準入要求一覽表

2.省級及以下層面

浙江省各地市具體情況如表2。

從表2來看，省內(nèi)各地市就網(wǎng)約車車輛準入條件的設(shè)置呈現(xiàn)以下幾個方面的特點：

第一，從車牌來看，幾乎每個城市的實施細則都要求車輛必須具有本市車牌。

第二，從車型來看，各市都對車軸距作出了規(guī)定，均要求不小于2600mm，一般來說，軸距越長的轎車對應(yīng)的級別也越高。由于存在車軸距小但是乘客依舊能有舒適的乘坐體驗的車型，溫州、紹興、湖州等城市放寬要求，提出若車輛最低計稅價格不低于15萬元，則不受車軸距限制。

第三，從車齡來看，各地市在符合《暫行辦法》基礎(chǔ)之上，普遍要求車輛使用年限不超過4年且不超過30萬千米。杭州、湖州將年限分別放寬至5年、6年。寧波要求更為嚴格，年限為未滿2年。

二、網(wǎng)約車準入條件設(shè)置的規(guī)制思維及其評價

（一）保障安全

各地政府對于駕駛員的違法犯罪史、暴力犯罪史和吊銷記錄、戶籍以及年齡都有些較為嚴格的要求，多方面切入，為網(wǎng)約車乘客的人身安全設(shè)置了一道安全閥。

不難發(fā)現(xiàn)，各地政府在制訂這些實施細則時均是從保障安全的角度出發(fā)，筆者認為，對網(wǎng)約車駕駛員進行犯罪史的調(diào)查和限制是十分有必要的。

對于戶籍，地方政府的初衷是希望以此規(guī)制網(wǎng)約車的駕駛員，保證當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定，以防流動人口過多帶來的安全隱患。但是這樣的擔(dān)憂其實是沒有必要的，因為滴滴平臺擁有詳細的司機個人身份信息，沒有必要增設(shè)“戶籍”要求來提高網(wǎng)約車駕駛員的門檻。

（二）“高服務(wù)，高質(zhì)量”

各地市政府在網(wǎng)約車實施細則中對網(wǎng)約車車輛的具體要求體現(xiàn)了力求為網(wǎng)約車乘客爭取優(yōu)良的乘車環(huán)境和服務(wù)。因為一般來說，車軸距越長，車輛的穩(wěn)定性和舒適度就越高，其價格自然也越貴。各地市出臺的實施細則對高端及中低端車輛進行了限制。

但是這樣的做法一方面不符合“合法行政”的要求，《暫行辦法》中并沒有對車軸距進行限制，各地市實施細則里對車軸距的限制都是地方政府自由創(chuàng)設(shè)而成，③地方政府的這一做法未免有手伸得太長的嫌疑。市場有選擇不同檔次車輛的自由，拿目前浙江省的各地方實施細則來說，各地市對車輛價格的要求都不盡相同。這一做法實則違反了《行政許可法》第十三條規(guī)定的市場自主原則。④網(wǎng)約車這一行業(yè)的確有必要對其進行一定的管理，例如在審查其資格時，將不合格的車型和不符合要求的司機排除在外，確保含有安全隱患的車輛是被排除在網(wǎng)約車市場之外的。但是對其更深層次的規(guī)定，例如車輛的高端與否卻是不必要的。倘若對其進行限制，就是給網(wǎng)約車扣上了“出租車”的大帽，將這兩者混為一談。地方政府不應(yīng)該在由市場自主調(diào)節(jié)的區(qū)域進行行政干涉。另一方面，不符合要求但是舒適度在乘客可接受范圍內(nèi)的車輛就難以進入市場，這對消費者來說是不便的，而實施細則中關(guān)于車輛強制報廢的標準對車主來說也欠缺公平，對于一般的高端車而言，若是平時作為自駕使用，可以經(jīng)過十年乃至更久才報廢，但是一旦進入網(wǎng)約車市場，實施細則便要求車輛不論價格、不論性能，只要經(jīng)過八年就強制報廢。這會降低高端車車主進入網(wǎng)約車市場的熱情。

表2 浙江省各地市網(wǎng)約車車輛準入要求一覽表

（三）強化市場管理

任何一行業(yè)都需要進行一定的管理，地方政府作為管理和服務(wù)機構(gòu)，承擔(dān)著經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理與公共服務(wù)的職能。⑤網(wǎng)約車行業(yè)涉及司機與乘客的人身財產(chǎn)安全，直接關(guān)系社會公共利益，為了保障大多數(shù)人的權(quán)益，必須要對網(wǎng)約車進行規(guī)制。而且從網(wǎng)約車發(fā)展初期至今，出租車與網(wǎng)約車的博弈一直未停止過，網(wǎng)約車的發(fā)展使傳統(tǒng)出租車行業(yè)受到?jīng)_擊，為了實現(xiàn)新老業(yè)態(tài)的平衡，防止市場外部競爭機制處于壟斷地位導(dǎo)致市場調(diào)節(jié)失靈，維持出租車與網(wǎng)約車共同發(fā)展尤其重要。因此對網(wǎng)約車設(shè)置高門檻，也是現(xiàn)行市場的需求。⑥

三、網(wǎng)約車駕駛員和車輛準入條件的合理設(shè)置構(gòu)想

（一）網(wǎng)約車駕駛員和車輛準入條件設(shè)置應(yīng)遵循的原則

（1）協(xié)作監(jiān)管原則。經(jīng)濟方式的轉(zhuǎn)型要求政府應(yīng)當(dāng)有開放的態(tài)度，堅持共同治理。政府的規(guī)制理念應(yīng)該由傳統(tǒng)工業(yè)化理念向互聯(lián)網(wǎng)思維轉(zhuǎn)變，由“治理”代替“監(jiān)管”，另一方面，要明確落實企業(yè)的主體責(zé)任，相信企業(yè)內(nèi)部自我治理和管理。中國信息經(jīng)濟學(xué)會信息社會研究所所長王俊秀認為，應(yīng)該改變監(jiān)管模式，順應(yīng)時代潮流，進行制度創(chuàng)新，學(xué)會和平臺企業(yè)共同治理，不能墨守成規(guī)。大家一致贊同應(yīng)實行“政府管平臺，平臺管車輛”的方式。⑦因此應(yīng)該放寬相關(guān)條件，發(fā)揮市場自我調(diào)節(jié)作用。

（2）保障網(wǎng)約車安全原則。這點筆者在前文已作闡述，目前各地市的實施細則均貫徹了該原則。但值得注意的是，由于嚴格監(jiān)管機制的缺位，網(wǎng)約車駕駛員利用乘客隱私或其他侵權(quán)行為日益增多，使乘客的人身和財產(chǎn)安全受到侵害，基于此，網(wǎng)約車平臺和政府應(yīng)采取相關(guān)措施提高網(wǎng)約車安全系數(shù)。

（3）平等競爭原則。出租車在許可引入、數(shù)量與特定質(zhì)量控制方面，一直是受到規(guī)制的交通方式，若與其有直接競爭關(guān)系的網(wǎng)約車不受市場規(guī)制，“野蠻生長”，那么不會利于公平競爭。因此政府應(yīng)創(chuàng)新設(shè)定規(guī)制措施，在合理區(qū)別的基礎(chǔ)上進行分類規(guī)制，對網(wǎng)約車車輛與駕駛員合理配置義務(wù)，遵循相同對象、相同保護，由于對出租車未設(shè)置戶籍與車牌限制，則網(wǎng)約車也應(yīng)取消戶籍與車牌限制的要求，促進有序競爭格局。

（4）遵循市場配置原則。正如筆者前文所述，網(wǎng)約車的門檻應(yīng)該由市場來主導(dǎo)，政府應(yīng)只設(shè)立基礎(chǔ)性的門檻，且高品質(zhì)的服務(wù)質(zhì)量是在市場的競爭中演進出來的。政府需要做的是避免一開始就設(shè)置過高的門檻，反而限制了網(wǎng)約車發(fā)展的活力，導(dǎo)致無法演進出高品質(zhì)的服務(wù)。

（二）網(wǎng)約車駕駛員和車輛準入資格的具體設(shè)置構(gòu)想

1.駕駛員準入資格的具體設(shè)置

第一，筆者認為應(yīng)取消網(wǎng)約車駕駛員戶籍或居住證條件的限制。首先，戶籍和居住證的限制涉嫌存在地方封鎖、地方保護主義，有違法律面前人人平等原則，因此取消戶籍限制是合法性原則的體現(xiàn)。其次，是沒有必要性，限制戶籍是基于社會治安考慮。可以通過對車輛牌照和在發(fā)運營證時進行身份證登記，避免出現(xiàn)人員管控問題。

第二，提高司機從業(yè)條件。除了《暫行辦法》規(guī)定的從業(yè)標準的基準性規(guī)定，還應(yīng)該提高對司機的要求。從業(yè)標準包括專業(yè)技能和負面記錄，專業(yè)技能指的是駕駛技能，負面記錄即犯罪記錄史與交通違法違章記錄。⑧由于網(wǎng)約車是提供運輸服務(wù)的行業(yè)，因此駕駛技能的高低直接決定運輸服務(wù)提供的好壞，同時與司機和乘客的人身安全直接相關(guān)。因此，駕駛員不僅需要在行車過程中正確分析和判斷影響駕車的因素，還需要在遇到緊急情況時能迅速采取措施，將危險降到最低。在負面記錄方面，應(yīng)規(guī)定無交通肇事犯罪記錄、危險駕駛犯罪記錄，無吸毒記錄，無飲酒后駕駛記錄等與安全守法駕駛直接相關(guān)的條件，并且要求無暴力犯罪記錄這一與乘客安全有直接關(guān)聯(lián)的條件。鑒于此，政府和平臺應(yīng)著重考量司機的從業(yè)條件和提高城市熟悉度培訓(xùn)。

第三，將特殊疾病納入限制范圍。由于網(wǎng)約車是提供公共服務(wù)的行業(yè)，涉及的人員較廣，若讓患有傳染病者從事網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)，則易導(dǎo)致擴大傳染源，使乘客健康安全受到威脅。若其他特殊疾病，雖無傳染性，但其身體素質(zhì)必定無法滿足持續(xù)時間長、消耗大量精力的汽車駕駛工作，其身體機能下降，無法應(yīng)對行使中的各種情況。為了保障乘客和司機本人的安全，應(yīng)將患有特殊疾病的患者排除在外。

第四，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬駕駛員的年齡。基于現(xiàn)階段老齡化的發(fā)展趨勢，網(wǎng)約車實施細則中不應(yīng)該對年齡的要求過于嚴格，應(yīng)適當(dāng)延長。地方政府應(yīng)當(dāng)對駕駛員進行身體檢查，以身體檢查結(jié)果作為標準，身體健康的中老年人也可以進入網(wǎng)約車市場從事駕駛員工作，這也有利于積極應(yīng)對人口老齡化問題。

2.車輛

第一，設(shè)置合理的車軸距和車輛價格。與當(dāng)?shù)爻鲎廛囆袠I(yè)相比，大于或等于當(dāng)?shù)爻鲎廛嚨能囕S距即可，就價格而言，車輛含稅購置價格根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，以10萬元為起步，向上浮動不超過5萬元。在車長確定后，車軸距是影響乘坐空間最重要的因素，因此車軸距長會使車輛乘坐更為舒適。而且一般而言車軸距越長，汽車級別越高，但也存在例外的情況，因此可以通過對車軸距的限制作為對車輛價格限制的補充，以區(qū)別于巡游出租車，符合高質(zhì)量服務(wù)、差異化經(jīng)驗的目的。

第二，增強對車輛安全的監(jiān)管，合理設(shè)立網(wǎng)約車的報廢標準。在中央發(fā)布的《暫行辦法》中規(guī)定當(dāng)網(wǎng)約車行駛里程達到60萬千米時強制報廢。行駛里程未達到60萬千米但使用年限達到8年時，退出網(wǎng)約車經(jīng)營。⑨這一標準表明，在私家車進入到網(wǎng)約車市場前，必須登記變身成為營運車輛，而作為營運車輛，又必須遵守8年的年限標準。在前文筆者就進行過分析，這會增加高端車車主進入市場的顧慮，降低其熱情，不利于網(wǎng)約車行業(yè)整體的發(fā)展。對此，筆者認為，不應(yīng)該以8年作為車輛的報廢期限，而應(yīng)當(dāng)以車輛的實際里程數(shù)作為參照。這樣一來更符合實際和更合理。

第三，須安裝定位、報警裝置。網(wǎng)約車要求運用定位、報警裝置的目的在于保護乘客和司機的安全。就目前的實施細則來看，有的城市只要求安裝定位裝置，并沒有要求接入交通部門的監(jiān)管平臺，而有的城市要求接入相應(yīng)的監(jiān)管平臺和作相應(yīng)備案。筆者認為，既然目的是為了保護乘客和司機的安全，而網(wǎng)約車又不像一般的營運車輛那樣處于長時間營運狀態(tài)，因此建議車輛安裝定位、報警裝置，并且接入相關(guān)監(jiān)管平臺，在監(jiān)管平臺中嚴格保密執(zhí)行，防止信息泄露，當(dāng)車輛不處于營運狀態(tài)時，監(jiān)管平臺應(yīng)關(guān)閉對車輛的定位。對于安裝的費用，應(yīng)由政府、平臺補助，司機只應(yīng)承擔(dān)一小部分，以減少司機經(jīng)濟壓力。

注釋：

①《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第14條.

②2016年7月28日交通運輸部頒布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第12條.

③張婷.《網(wǎng)約車規(guī)制的行政法理分析》.《時代法學(xué)》,2017年第15卷第1期.

④《行政許可法》第13條規(guī)定，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，可以不設(shè)行政許可.

⑤周漢華.《“行政許可法：觀念創(chuàng)新與實踐挑戰(zhàn)”》.《法學(xué)研究》,2005年第2期.

⑥李劍.《網(wǎng)約車新政是“雙刃劍”》.《中國經(jīng)濟報告》,2016年第11期.

⑦信息社會人論壇.《“互聯(lián)網(wǎng)+”交通新業(yè)態(tài)下網(wǎng)絡(luò)租約車的政策監(jiān)管—兼評〈網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）〉》.《電子政務(wù)》2015年第11期.

⑧陳越峰.《互聯(lián)網(wǎng)“＋”的規(guī)制結(jié)構(gòu)—以網(wǎng)約車規(guī)制為例》.《法學(xué)家》2017年第1期.

⑨《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第三十九條第一款規(guī)定：網(wǎng)約車行駛里程達到60萬千米時強制報廢。行駛里程未達到60萬千米但使用年限達到8年時，退出網(wǎng)約車經(jīng)營.