國家生態環境監管執法體制改革方案研究

馬亞輝

摘要：黨的十八屆三中全會通過了《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“獨立進行環境監管和行政執法。”當前，我國生態環境監管執法體制中存在著許多不足，無法適應加強環境保護、建設生態文明的需要。本文旨在探究改革現行生態環境監管執法體系，提出新方案。

關鍵詞：環境監控執法體制;改革;方案

2007年發布的《中國環境績效評估》報告指出：我國環境損失占當年GDP的8%至13%，持平甚至超過我國GDP增長速度^[1]。傳統的拼消耗、拼資源、拼能源、外延型、粗放式增長模式，造成了廢水、廢氣、廢渣、PM2.5對生態環境的嚴重污染，已經威脅到我國可持續發展的后勁與社會的和諧穩定。而我國生態環境監管執法體制的建設又趕不上環境污染、生態惡化的速度，存在著執法最高主體缺位與多主體分散執法、執法難、執法力度不到位的問題。因此，國家生態環境監管執法體制的改革勢在必行。

一、當前生態環境監管執法體制的弊端

（一）執法最高主體缺位與多頭執法平行

由于缺乏環境保護立法經驗，加之長期以來忽視相關立法建設，當前環境監管政出多門，超過20個行政主管部門都有權進行專項環境監督管理，這就極大地分割了環境監管執法的權限^[2]。加之制度設計不合理，造成了生態環境監管的碎片化，環境保護與資源保護、生態監管不能統一，生態保護與污染防治不能協調，生態保護與環境保護互相隔離，這就造成了全面執法的最高主體缺位，卻同時存在著多頭執法，無法形成聯合執法、共同執法的力量;沒有“長牙齒”的監督機制，環境保護部門難以真正監督地方政府。

（二）地方政府對抗生態環境監管執法

1992年以來，我國奉行以GDP為綱，各級地方政府也獲得了相當大的自主權，為追求政績，各地領導都不學習引入國外環境保護的先進觀念，都在一窩蜂地盲目追求經濟發展的高速度，盲目招商建廠，盲目大辦特辦“開發區”，只顧就業數字，只顧當地產值，不顧對環境的污染破壞，不惜糟蹋青山綠水。各級地方政府對生態環境監管執法存在著普遍的抵觸情緒，且他們直接控制地方環保部門的人事任免、財政撥款、物力劃撥，形成了地方環保部門沒有執法權威的尷尬局面^[3]。

（三）生態環境監管執法體系內部資源配置不合理

在中央三令五申加強頂層設計的督導下，國家層級的生態環境監管執法部門得到了有效建設，執法手段先進、執法裝備充足、執法能力強。然而，我國環境污染卻往往發生在各地方各基層，越往下越嚴重，離北京越遠越嚴重。加之地方政府的消極不作為、不重視，造成了省-市-縣，越往下生態環境監管執法部門人手越少、素質越低、設備越差、技術越次的情勢。資源配置的不合理，極大的削弱了地方層面上生態環境監管執法的力度。

（四）地方環境監管部門財力無保障

地方環境執法機構在地方領導眼中姥姥不疼，舅舅不愛，缺乏地方財政撥款。有些環境監管單位甚至利欲熏心，勾結高污染企業，與污染大戶形成了“互生關系”，依賴高額罰款、高額排污費維持本單位人員工資，這就不僅不能治理環境污染，反而延續、加劇了環境污染。

二、建立獨立生態環境監管執法體系的方案

我國十二五發展規劃明確規定要實行綠色發展，建設環境友好型社會，黨的十八大報告明確提出：建設美國中國，實現中華民族永續發展。為了貫徹黨的路線，改革現行生態環境監管執法體制，有必要加強法律權威，確立執法主體，形成統一的自上而下的環境監管執法體系。

（一）加強生態環境監管執法建設

2014年，我國已經修訂了《環境保護法》。但在實際執行中，還存在著有法不依、執法不嚴的現象。因此，有必要加強生態環境監管執法建設，夯實法律基礎，樹立法律權威，明確賦予環保部門獨立開展生態環境監管執法的權力，形成《環境保護法》的執法最高主體。

（二）改變多頭執法的局面

以生態環境部為中心，改變多頭執法的局面，將原來分散在發改委、工信部、公安部、監察部、國土資源部、交通運輸部、氣象、能源等二十多部手上的環境保護監督管理權力集中上來，由環境部統一掌控，環境污染、資源保護、生態保護一起抓，形成執法合力。根據國外的先進經驗，環境保護是一個職能上不斷獨立，范圍上不斷擴大，內容上不斷豐富，權責上不斷整合的動態發展過程。西方發達國家的環保部門，具有獨立的管理權、執法權、監督權，在范圍上涵蓋環境、資源、魚業、農業、林業、國家公園、核電、污水治理、水利、房地產市場、能源等多方面，統一管控整個國家的生態建設，這是值得我們學習借鑒的。

（三）全面落實環境監管執法體制財政上的獨立性

沒有人事、財政上的獨立就談不上真正的執法獨立，所以必須堅決排除地方政府對環保執法的干擾，堅決切斷地方政府對地方環保部門人、財、物方面的控制，讓地方環保部門獨立出來，直接對環境部負責，由環境部而不是地方政府負責各環保單位的財政經費，實現環境監管執法體制財政上的全面獨立性。在此基礎上，堅決斬斷環保部門與污染大戶的利益鏈，堅決制止環保部門靠排污費、靠罰款吃飯，嚴罰內部的害群之馬，切實加強全國各地方環境監管與執法。

（四）加強生態環境監管執法體系的能力建設

改變當前環境生態環境監管執法體系內部“頭重腳輕”的資源配置局面，針對北上廣一線地區污染重、二三線地區污染加速的實際情況，充實各級單位執法裝備，提高執法技術水平，提高執法隊伍人員素質，實現生態環境監管執法的信息化、科學化、網絡化，全面強化生態環境監管執法能力。

（五）加強各部門對環境部的協調配合

當前我國重特大環境污染事件，往往是由于多方面因素造成的。為切實加強生態環境監管執法，有必要形成聯合執法的局面。一旦環境部發現企業重特大污染，便立即向公安、工商、電力、水利、銀行等部門發出命令，停止貸款，停止供水、停止供電。

三、結語

習近平同志指出：“綠水青山才是金山銀山。”只有改革生態環境執法體制，形成獨立、全面的生態環境執法體系，才能把生態環境保護擺在更突出的位置，推動美麗中國的建設。

參考文獻：

[1]王金南，秦昌波，蘇潔瓊，葛察忠.獨立統一的生態環境監測評估體制改革方案研究[J].中國環境管理，2016，8（01）：34-37.

[2]常紀文.新常態下我國生態環保監管體制改革的問題與建議——國際借鑒與國內創新[J].中國環境管理，2015，7（05）：15-23.

[3]陸暢.我國生態文明建設中的政府職能與責任研究[D].東北師范大學，2012.