鄉村治理法治化的村規民約之路：歷史、問題與方案

陳寒非

摘要：村規民約的制定一般都以國家法律為指導，同時最大程度吸納傳統習慣法內容，也會制定一些新的規約改變傳統習慣，從而形成新的習慣，糅舍了國家法與習慣法兩種秩序。當前村規民約推進鄉村治理法治化中存在的問題主要集中在村民會議與村民代表大會、合法與違法、執約小組與村民委員會、鄉鎮政府與人民法院四個維度，涵括村規民約的制定、內容、實施及救濟等方面。當前通過村規民約推進村級治理法治化應該從四個維度入手，理清其中的關系，針對其中問題提出解決方案及對策。

關鍵詞：村規民約；鄉村級治理；法治化；習慣法

一、問題的提出

在全面推進依法治國背景下，基層社會治理法治化對于促進法治社會建設具有基礎性地位。基層社會治理需要多層級、多領域、多主體、多規則協同治理，通過村規民約治理是當前鄉村治理最為常見的形式。在基層社會治理中，治理規則體系是由不同類別、不同層級、不同效力的社會規范構成的集合體，除國家法律法規之外，還有鄉規民約、市民公約、行業規章等社會規范，這些非正式規則在特定條件下往往具有重要的規范、指引及約束作用。在當前協調推進“四個全面”戰略布局的新形勢下，村規民約對加強和創新基層社會治理、提高基層社會治理法治化水平具有極為重要的意義。

村規民約是指村民依據黨的方針政策和國家法律法規，結合本村實際，為維護本村的社會秩序、社會公共道德、村風民俗、精神文明建設等方面制定的約束規范村民行為的一種規章制度。一直以來，村規民約都被視為農村自治的重要表現形式，也是基層民主政治發展的重要成果。根據《村民委員會組織法》的相關規定，村規民約不得違反國家法律，同時也應尊重當地的村風民俗，不能完全脫離既有的習慣。由于同屬地方性知識且內生自發形成，村規民約與風俗習慣具有某種天然親密關系，村民需要基于這種關系制定相關的規約。村民通過共同協商并根據治村實際需要擬訂村規民約，基層政府則通過指導、審查、備案等方式介入村規民約的擬訂過程，官方與民間在此場域相互較量，最終形成介于法治與自治之間的村規民約治理路徑，通過法治引導村民自治也就成為可能，這正是當下村級治理法治化的重要方式。鑒于此，本文以“村規民約”為研究對象，系統考察村規民約在推進村級治理法治化過程中的問題，為當前鄉村社會治理法治化提出合理建議。

筆者于2016年2月-7月間先后3次前往貴州省黔東南苗族侗族自治州錦屏縣文斗村展開實地調查，該村自1988年《村民委員會組織法》試行以來先后制定實施4份村規民約，分別是1998年《文斗寨村規民約》、2005年《文斗村村規民約》、2012年《文斗村村民自治合約》以及2015年《文斗村村規民約》。對這些村規民約進行延續性比較考察，能夠從中總結村規民約在推進村級治理法治化進程中的問題和不足，探索構建通過村規民約推進鄉村治理法治化的路徑與方案。

二、立規治村傳統的歷史延續與法治再造

文斗苗寨地處黔東南地區錦屏縣西部，在明清時期木業興盛，以“契”管“業”漸成規俗，勒石刊刻的公約頗多，自古即有“立規治村”的傳統。文斗村保存比較完好的碑刻立于古寨門旁，記載的都是關于生態、環保以及日常生活方面的村規民約。“名垂萬古”碑（又名“六禁碑”）立于乾隆三十八年（1773年）仲冬月。這塊石碑共有6條禁規，內容都是關于保護山林及生態環境方面。六禁碑旁另立有“恩澤萬古”和“千秋不朽”石碑，分別立于清乾隆五十六年（1791年）孟冬月谷旦、嘉慶十一年（1806年）三月十六日。這兩塊石碑是關于婚姻習俗的約定，通過訂立村規民約促進移風易俗。如“恩澤萬古”碑文所載禁令有“禁止姑舅強制婚姻”“禁止通過婚姻勒索錢財”“禁止退嫁妝”“有媒有證，不準私奔”和“允許再婚，不得阻攔”等等。再如“千秋不朽”碑文所載禁令有：“一勒接親禮只許五錢，定親酒禮，小則一兩五錢，大則四兩。如多，罰沖（充）公；一勒凡拆毀、拐帶、強奪、有妻子棄妻子再娶者，罰銀三十兩沖（充）公，照禮勸息。若不聽罰，送官治罪。”

文斗村“立規治村”傳統在1998年以來的4份村規民約中得以延續，通過制定村規民約進行村級治理已成為文斗村治的主要形式，村規民約是文斗村治過程中的重要規范資源。從4份村規民約基本結構的比較可以看出，1998年《文斗寨村規民約》圍繞村民日常生活進行結構設計，內容涵括盜偷懲處、文物保護、糾紛處理、后龍山維護、火警防范以及尊老愛幼等方面，這些都是村民日常生活中時刻都有可能會面臨到的瑣碎問題。2005年《文斗村村規民約》的結構則相對較為系統化，結構安排基本上是按照國家對農村治理的基本工作領域或范圍進行劃分，內容包括公共事業建設、精神文明建設、計劃生育、社會治安、安全生產、生產生活以及村風民俗等方面，涵蓋面比較廣。2012年《文斗村村民自治合約》與2015年《文斗村村規民約》結構相差不大，包括村民義務及合約（責任）、村兩委職責與義務、違反自治臺約者的處置辦法以及附則（生效日期及實施主體）等內容。從結構上來看，2012年、2015年兩份村規民約反映出的共同特點就是“鄉村生活法律化”，即通過村規民約的方式，引入現代法治所宣揚的權利義務等法律概念術語，從而對鄉村生活加以法律化改造，使鄉村生活盡可能符合現代法治的基本構造。2012年、2015年兩份村規民約均明確規定了村民的權利及義務、村兩委的職責及義務、違約處置辦法等。相較于1998年及2005年村規民約的結構，2012年和2015年村規民約試圖通過現代法律概念調整鄉村生活的意圖十分明顯。

盡管隨著社會經濟的發展村規民約會修訂增添一些新的內容，但是總體而言這4份村規民約之間的延續性是顯而易見的。以偷盜財物條款為例。1998年《文斗寨村規民約》第一章專門規定偷盜財物的處理條款，包括盜偷牲畜林木（7條）、盜偷物資農具（9條）以及盜偷集體物資（8條）三部分，共計24條。偷盜條款在2005年《文斗村村規民約》中得到延續。在2005年村規民約中，偷盜條款不再以專門的章節予以規定，而是將其放八“社會治安”部分，在第三十六條以10項內容規定“偷盜財物問題”。相較于1998年村規民約，2005年村規民約關于偷盜的內容有所縮減，僅保留一些關鍵性的內容，如偷雞、鴨等家畜；偷白萊、紅薯等農作物；偷林木；偷衣服電視機等日常生活用品；偷錢。在此之后的2012年《文斗村村民自治臺約》則呈現出簡化主義趨向，由2005年的83條簡化為28條，關于偷盜的條款則直接省略，未加規定。直到2015年《文斗村村規民約》在“約定的村民義務與責任”部分重新概括性地作出如下規定：“嚴禁偷摸扒竊。凡偷摩托車、自行車、偷牛盜馬、家畜家禽等，除移交上級按相關法律處罰外和賠償失主損失外，同時應向村委會交違約金1000-3000元。”

文斗村4份村規民約的合法性逐漸增強。在1998年村規民約中，關于偷盜的處理采取的是“罰款”方式，2005年以后采取的則是“支付違約金”方式。由于村委會及執約小組沒有執法權，因而罰款顯然是違法的，而一般認為村規民約屬于“社會契約”，采取支付違約金的方式相對更符合法律規定。又及，2015年村規民約在處理方式中更是明確確定國家法律的上位法地位，規定偷盜財物應“移交上級按相關法律處罰和賠償失主損失”，而不能擅自執行處置。可見村規民約在推進村級治理方面大致經歷了一個從“弱法治”逐漸到“強法治”的過程。隨著改革開放30余年來鄉村法治建設的不斷推進（尤其是鄉村普法運動的開展），國家法律對村規民約的引導及作用十分明顯，通過村規民約推動實現“鄉村生活法律化”成為當前官方主導下的村規民約實踐的主要目標，這一點可從村規民約日漸簡約化、規范化及合法化的趨勢中得以窺見。實踐證明，當下村規民約建設逐漸摒棄傳統鄉約的隨意性、粗糙性及模糊性，條款內容更加規范明確，操作性也相對較強，與國家法律結合得十分緊密。

文斗村村規民約的“強法治”取向并不意味著完全奉國家法為圭臬，而是充分尊重或適當照顧村寨固有習慣傳統及村寨實際情況。在文斗村4份村規民約中，均保留有傳統習慣法內容。如1998年村規民約第三章民事糾紛處理辦法第一部分“拐騙婦女、破壞他人家庭和睦的處理條例”中規定：“（1）女方：有意喜新厭舊拋棄自己的親丈夫和他人鬼混，被發現后，報到我村處理的：一是令其本人喊寨示眾；二是并罰款300元。（2）男方：同上述處理辦法”；又在該章第五部分“閑話引起糾紛”中規定“造謠引起他人家庭分裂的查處后，要造謠者登門認錯，并游寨喊其自己的過錯10晚，為受害者洗清名譽”；在第五章“村寨山、火、火警的規章制度”中規定了困用火用電不慎發生寨火、山火火警的責令其鼓鑼喊寨1個月到3個月不等的制度。“鳴鑼喊寨”是黔東南地區苗寨的傳統習慣，其主要功能是警示村民防火，但在村規民約中也引申為恢復名譽的處理方式（如喊寨示眾、游寨喊錯、喊寨悔過等）。2005年村規民約也保留了“鳴鑼喊寨”制度，如第二十條規定“謹慎用火、用電、用氣，發生一次火警責任人或監護人自愿承擔違約金100元，并接受村內通報批評，必要時可責令責任人鳴鑼喊寨”。2012年、2015年村規民約中均規定有“安排鳴鑼喊寨人員，每晚8點左右要鳴鑼喊寨，巡視全寨。”除此之外，4份村規民約保留的習慣法還有諸如“田坎、地坎之間的林木糾紛，以田坎占有；田外坎管兩丈，田里管三丈，順坡度丈量”；“田與田的糾紛，上田管五分之二，下管五分之三”；“各姓氏墳地按老祖周圍管三丈（陰地風水）”；“不準進入后龍山砍伐干枯樹木、樹枝”；等等。

總之，一方面村規民約在制定程序、基本內容、表現形式等方面呈現出明顯的法治化傾向，受到國家法的指導較為明顯，能夠承載表達國家法的價值、理念等；另一方面，村規民約能夠在法治框架內最大限度地發揮自治權，傳承習慣法等傳統法資源，甚至結合村莊實際將國家法變通適用。正因為如此，村規民約能夠整臺國家法與習慣法，以此為載體順利推進村級治理法治化成為可能，村規民約如果只是側重某一方面，都難以實現法治化目標。

三、村規民約推進村級治理法治化存在的問題

農村是當前基層社會治理的重要區域，法治化是基層社會治理的重要內容，村規民約通過自治的方式吸納國家法的核心價值及內容，使得農村治理法治化成為可能，也是當前推進鄉村治理法治化的重要方式及路徑。從文斗村4份村規民約來看，村規民約（至少從文本上來說）呈現出明顯的法治化傾向，在一定程度上推進了村級治理法治化水平。如果結合實踐進行考察，文斗村通過村規民約推進村級治理過程中存在一些問題，它們阻礙了村級治理法治化進程。這也是大多數農村在村治過程中共同面臨的問題，當前農村地區推進村級治理法治化務必審慎地對待這些問題。

1.制定主體問題

從實證材料來看，文斗村4份村規民約的制定主體不統一，既有村民會議，又有村民代表大會。1998年、2005年村規民約的制定主體均為村民會議。2005年村規民約第八十一條規定：“本《村規民約》自村民會議通過、村民簽字之日起生效，外村人在本村內違反本村規民約的，依屬地管理原則參照執行。”第八十二條規定：“本約定未盡事宜和需修改事項，須經村民會議討論通過，簽約人簽字。”但在2012年和2015年兩份村規民約中，制定主體變成了“村民代表大會”。如2012年村規民約第四條規定：“本《村民自治合約》于2012年12月25日村民代表會議表決通過，由戶主簽字認可，自2012年12月30日村兩委、執約小組組織實施。”2015年村規民約第四條也作出與2012年該條內容一致的規定。從這可以看出，自1998年以來，文斗村村規民約的制定主體逐漸由村民會議轉換為村民代表大會。盡管村民代表大會在一定程度上能替代村民會議行使相關職能，但是這并意味著村民代表大會就能真正解決“空心化”造成的困境。通過訪談文斗村村民易遵華發現，即便設立村民代表大會也不能從根本上解決這一問題，村民代表也會外出流動，從而導致村民代表大會組成人員不固定。現實中村規民約制定主體的不適當，可能會給村級治理法治化帶來一些問題。例如，村規民約是治村的基本規范，規定村民基本權利和義務，關系到村民的根本利益，應由村民會議共同議定表決，不宜由村民代表大會表決。又如，村民代表大會并不能作為責任承擔主體。即便村民代表大會作出的決議損害了村民利益，也無法承擔相應的法律責任，鄉鎮政府只能責令其改正，無法在司法救濟中成為適格主體。

2.內容違法問題

盡管文斗村4份村規民約呈現出“強法治”傾向，但是仍然存在一些違法內容，這一問題也是當前村規民約在推進鄉村治理法治化過程中比較突出的問題。從實證材料來看，文斗村1998年村規民約主要采取“罰款”方式對違反村規的行為進行處理，處罰性條款大約占全部條款數量的90%以上。例如，該村規第七章補充條款第一條規定“不許設賭場，若設賭場或為賭博行為提供條件的繳收一切賭具，當眾銷毀并罰款100元”；第二條規定“發現我村范圍有賭博或變相賭博的罰款100元，并沒收賭場內現金”。法律規定，村集體及村民委員會并沒有處罰權，諸如賭博等違法事項應由公安機關進行處罰，但是1998年村規民約直接賦予村委會及其執約小組行政處罰以及沒收違法所得的權力。2005年以后，村規民約不再采用“罰款”“沒收違法所得”方式，而是改為“違約金”，但這可能更多地只是名稱上的變化，村規中規定的違約金數額較大，具有明顯的懲罰性質。2005年以后的村規民約中還存在一些其他違法內容。如2005年村規第八條規定，“本協議經村民會議討論，符合本村實際，不違反法律法規和政策規定，全體村民應當積極簽約。凡不愿簽約的，視為不關心村內教育、交通等公益事業，不支持生產發展，不尊重本村良好風俗。凡今后涉及本人在本村內的紅白大事等重大事項需要全體村民幫忙或村民委員會幫助支持的，簽約村民或村民委員會可不幫助支持”。村民如果積極簽約并且“模范執行村規民約，積極支持公益事業，配合執約小組工作的，全體村民應支持村委會優先安排申報上級支持的扶貧、救濟、低保、就業培訓、教育補助”。這實際上通過限制或剝奪村民正當性權益的方式強制村民簽約，不論其是否同意文本中的相關條款。2012年、2015年村規民約同樣通過限制村民合法權益或不予以辦理相關手續的方式強迫村民遵守村規，強制性地要求村民承擔某種義務，如“凡不支持本村公益事業建設和妨礙《村民自治合約》執行的人，當年或次年暫不作為民政救助對象”。不僅文斗村村規民約存在這種情況，在筆者調查的其他地區農村中同樣也存在違反國家法律以及侵犯村民財產權、人身權等合法權益的村規民約。如在土地征用補償費分配的時候，一些村寨的鄉規民約限制外嫁女、八贅婿、離婚戶的土地權益，對其少補或不補相應的土地補償費用。在宅基地分配或翻建的時候，限制村民的翻建權利。再如貴州錦屏《瑤白村衛生公約》第6條規定：“各村民喂養的狗，必須圈養；如發現浪放的情況，監督小組實行毒打。”

3.實施主體及實施方式問題

文斗村4份村規民約及其實踐表明，村規民約的實施主體并不統一，主要有村民委員會和執約小組兩類。1998年村規民約表明，村民委員會是村規民約的實施主體，家庭糾紛男女雙方均可申請由村民委依照村規解決。自2005年開始，文斗村村規民約中責任承擔不再采取“罰款”等方式，而是采取違約責任方式。隨之，村規民約的實施主體即從村民委員會改為“執約小組”。關于執約小組的人員構成、執行方式、具體職責等方面的詳細規定可見于2005年村規民約的第五、六、七條。2012年和2015年的兩部村規在實施主體方面與2005年村規基本一致，由“村兩委組織成立‘合約執行小組維護和完善本合約”（2012年村規），或者由“村委會負責組織推薦由寨老和有代表性人員組成村規民約執行小組，村規民約執約小組負責對村規民約的執行”（2015年村規）。從文斗村的村規可以看出，村民委員會與執約小組都能夠成為村規民約的實施主體，而且執約小組并不獨立于村民委員會，而是接受村兩委的領導和監督，在村委會的領導下行使相應職權。這表明，村民委員會在村規民約實施過程中占據著主導性地位。訪談易遵華發現，執行小組基本上是在村委會及其干部的領導下實施執行村規民約的，執約小組并不能有效地發揮民主監督作用，即便與村委會處理意見不一致也無法繼續堅持己見，最終以服從村委會處理意見而結束。村規民約的法治性要求村民委員會在實施過程中占有主導性地位，確保能夠將村規民約中的國家法意圖順利貫徹實施；而村規民約的自治性則要求村民委員會應該給基于民主形成的執約小組以適當的空問，在執行的過程中充分體現基層民主，防止在村規實施過程中個別村委干部的意見獨斷。因此，當前村民委員會與執約小組之問的混亂關系并不利于村級治理法治化的推進，極容易出現村委會及其成員過度干預村規實施的情況。正因為缺乏有效的監督，村規民約在執行的過程中經常會出現實施方式簡單、粗暴等違法問題。

4.救濟渠道問題

村規民約侵害村民權益后如何尋求救濟，一直是村規民約實踐中比較常見也比較棘手的問題。《村民委員會組織法》第二十七條表明，如果村民會議制定的村規民約內容違法且侵犯村民合法權益，村民可以向鄉鎮政府尋求救濟，鄉鎮政府具有責令改正的權力。也就是說，如果村規民約違法且侵犯村民合法權益，村民僅有一條行政救濟途徑——鄉鎮政府責令改正，而無法通過訴訟方式直接向人民法院尋求救濟。雖然《村民委員會組織法》第三十六條賦予人民法院“撤銷權”，但是這項權利的行使僅僅適用于“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權益”的情形，此時“受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責任人依法承擔法律責任”。由于村規民約的制定主體是“村民會議”，而不是“村民委員會或者村民委員會成員”，因此，如果村規民約內容違法侵權則無法適用該法第三十六條請求人民法院行使撤銷權，被侵害村民面臨無法通過司法途徑獲取救濟的尷尬境地。

盡管法律設計了鄉鎮政府等行政機關的行政救濟途徑，但是這種行政救濟途徑至今缺乏完備的程序，實施效果較差。在“鄉政村治”格局下鄉鎮政府與村委會之間的關系“曖昧不清”，現實中往往表現為行政權過度干預自治權，村委會扮演“代理人”與“代表人”雙重角色，貫徹執行鄉鎮政府的行政命令，“鄉政村治”實際上成為“官督民治”“官輔民治”，難以形成真正的自治。再加上該救濟容易引發涉法涉訴信訪，因此現實中采用此種救濟途徑的案件并不多見。文斗村自1998年到2015年并沒有出現因村規違法并侵犯村民合法權益而向鄉鎮政府尋求行政救濟的情況，即使是黔東南苗族侗族自治州下屬各鄉鎮也很少有此類案件。中國裁判文書網收錄的案件表明，當前司法救濟渠道同樣也存在問題。一個最大的障礙就是，人民法院所行使的“撤銷權”并不適用于由村民會議制定的村規民約，僅能適用于村民委員會及其成員作出的違法決定。為什么司法救濟渠道會如此“狹窄”？這可能涉及到司法權與自治權之間的關系，抑或司法審查問題。無論涉及何種關系或問題，司法都應該成為村規民約侵權時的救濟渠道，這也是司法的功能及特點決定的。然而，《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條第（三）款、第二十四條實際上對因村規民約侵害集體經濟組織成員權益糾紛“關上了司法救濟的大門”，理由就是司法機關不能干涉自治權，無論是通過村規民約將具有該集體經濟組織成員資格的村民排除在分配范圍之外而產生的糾紛，還是因分配方案實行差別待遇產生的糾紛，都屬于村民自治事項，不屬于人民法院受案范圍。職是之故，最高人民法院最終將這個“難題”拋給了全國人大常委會，認為“農村集體經濟組織成員資格問題事關廣大農民的基本民事權利，屬于立法法第四十二條第（一）項規定的情形，不宜通過司法解釋對此重大事項進行規定”，從而建議全國人大常委會作出立法解釋或者相關規定。然而，全國人大常委會一直未就此問題作出相應解釋，救濟不暢成為橫亙在村級治理法治化道路上的一個巨大的障礙。

四、通過村規民約推進村級治理法治化的方案

文斗村的村治實踐表明，當前通過村規民約推進村級治理法治化是切實可行的，而且也是符合鄉村法治建設實際情況的，因為這種方式能夠有效調和自治與法治、習慣法與國家法之間的緊張對立。文斗村的村治實踐同時也表明，當下通過村規民約推進村級治理法治化存在一些問題，這些問題來自于制定、內容、實施及救濟等多個方面。為了進一步通過村規民約推進村級治理法治化，本文結合村治實際與問題進行對策分析，試圖提出切實可行的解決方案。

1.明確村規民約制定主體

《村民委員會組織法》第二十七條明確授權村民會議制定或修改村規民約，也就是說村民會議是制定修改村規民約的唯一主體。雖然該法第二十五條規定“人數較多或者居住分散的村，可以設立村民代表會議，討論決定村民會議授權的事項”，但是這并不意味著村民代表大會就可以替代村民會議成為村規民約的合法制定主體。從文斗村實踐來看，當前村民代表會議所討論的問題大體包括兩大類：一是政務類，指各級政府下達的法律法規規定的村民應當履行的各項義務；二是村務類，指村民代表會議在村民會議閉會期間，經村民會議授權后行使一些職能，如聽取、審議村委會年度工作報告；審議通過本村社會發展、村莊建設規劃和年度工作計劃；批準較大公共事務和公益事業項目建設方案；改變撤銷村委會不適當決定；村建規劃的實施和宅基地安排使用；本年度發展規劃和財務計劃執行情況；落實人口和計劃生育工作中的重大問題；等等。上述兩類內容屬于村治過程中面臨的具體事項，而諸如罷免、補選村民委員會成員和制定村民自治章程、村規民約事項則屬重大事項，不宜由村民代表大會決定，而應提交村民會議進行表決。這種解釋也符合《村民委員會組織法》第二十三條、二十四條、二十五條的立法精神，第二十三條列舉的“村民會議可以授權村民代表會議審議、評議及撤銷變更的事項”以及第二十四條列舉的“村民會議可以授權村民代表會議討論決定的事項”顯然屬于一般性的具體事項，而不包括制定村規民約等重大事項。再者，如果通過村民代表來表決通過村規民約，而未經過全體村民共同討論，勢必很難獲得其他村民的認可，其執行性也存在問題，極有可能出現“少數人決定多數人權益”的現象。因此，在村級治理法治化過程中，應該嚴格遵守《村民委員會組織法》的規定，限制擴大村規民約制定主體范圍，嚴格由村民會議制定。當然，在農村“空心化”背景下，村民會議召開可以選擇在春節返鄉期間或者通過信息化方式進行討論表決。

2.完善村規民約備案審查程序

《村民委員會組織法》第二十七條第一款僅規定村規民約應報鄉鎮人民政府備案，而未規定審查權限。因此，這也就導致鄉鎮政府在實踐中大多只是在“事后”（村規民約制定后）消極地備案存檔，而不進行“事前”（村規民約制定前）積極地審查。“鄉政村治”模式下鄉鎮政府與村民委員會之問的“暖昧關系”也使得鄉鎮政府對村民委員會主導制定的村規民約并不進行真正的審查，甚至以政府法制部門事先制定的村規民約范本指導轄區內行政村村規民約的制定，以至于審查流于形式，無法真正實現村民自治。正因為如此，進一步完善備案審查機制首先應該明確鄉鎮政府的備案審查權限及程序。鄉鎮政府不應該只是事后備案，而更重要的是事前審查，因此需要在《村民委員會組織法》中明確事前審查權限，防止“只備案不審查”的現象出現。除此之外，還應規范備案審查的程序。從文斗村村規民約備案審查實踐來看，1998年村規民約沒有審查，“制定出來后交個鄉鎮政府一份就行了”（易遵華語）；2012年、2015年村規民約制定出來后則進行了備案審查。2015年村規民約修訂程序大體經過了四個階段：組織準備→宣傳發動→討論修訂→報備歸檔。備案審查工作主要安排在第四階段（報備歸檔階段），即由村委會將經村民會議討論修訂且表決通過之后的村規民約報送“河口鄉村規民約備案小組”，小組審查后有“通過”與“不通過”兩個結果。如果“通過”則由小組備案歸檔，如果“不通過”則發回村委會整改后重新報備。這種程序設計在當前其他農村地區較為常見，其缺陷也是十分明顯的，此處審查是對已由村民會議表決通過的村規民約的審查，屬于典型的“事后審查”，難以發揮審查備案程序應有的監督功能。因此，筆者認為應在第三階段（討論修訂階段）設計審查程序，即由鄉鎮政府牽頭組成的村規民約備案審查小組對村規民約草案進行審查，審查通過后再由村民會議表決通過。與此同時，保留第四階段對村規民約的審查，作為備案再審程序。當前備案審查的主體應進一步擴充，吸收司法行政人員、基層法官、律師、法學專家等法律工作者為備案審查小組成員，嚴格審查違法內容。

3.發揮執約小組的主導作用

從文斗村的實踐可以看出，在當前村規民約實施過程中，執約小組與村民委員會之間關系較為混亂，執約小組在執行過程中難以保持獨立性，極易受到村民委員會的影響或干預。執約小組組成人員主要包括村民委員會成員、村民代表及寨老，其中村委會成員經過民主選舉產生，村民代表以戶為單位挑選公道正派的“戶主”擔任，寨老則是村寨每個房族中德高望重的男性。執約小組綜合了法理型權威、傳統型權威等多種權威類型，調動了村寨中一切治理力量，各種主體之間能夠相互監督，可以取得較好的執約效果。如果只由村民委員會執約，則容易造成個別村委干部的意見獨斷，執約效果也可能會不太理想。因此，在村規民約執行過程中應充分發揮執約小組的主導性作用，以執約小組為執約主體。村民委員會與執約小組之間的關系應界定為監督與被監督關系，即村民委員會對執約小組的執約決定可以進行監督，如果發現錯誤執行決定或者執約行為可以責令執約小組及時糾正，如果發現執約小組成員有違法行為可以提起相關程序請求更換執約小組成員。村民委員會應該充分尊重執約小組的執約決定和執約行為，不得強行干預或恣意違反。

4.暢通村規侵權救濟渠道

由于村規民約是當前農村地區最為主要的自治性規范，規定了農村日常生活的方方面面，涉及面十分廣泛，因此當前很多糾紛多屬涉村規民約糾紛。如果村規侵權救濟渠道不暢通就容易導致糾紛的擴大化，直接影響到村級治理法治化進程，因此需要從兩個方面進一步暢通救濟渠道。其一，鄉鎮政府行政救濟渠道。《村民自治委員會組織法》第二十七條明確規定了鄉鎮人民政府的“責令改正權”，但是這項權力的行使缺乏具體細則，在實踐中行使方式極不規范，從而導致行政救濟大多流于形式，需要進一步規范鄉鎮人民政府責令改正權行使方式。筆者認為，當前鄉鎮政府責令改正權不同于一般行政權中的責令改正權，而應該界定為“自治監督權”，其行使主體為鄉鎮人民政府，程序啟動可由村民申請也可由鄉鎮政府依職權，責令對象應為村民會議，行使范圍主要是村規民約違法內容的監督與糾正，行使方式以建議勸導為主且不宜具有強制性，明確應責令改正的村規具體內容，同時可以提出改正措施及建議。其二，人民法院司法救濟渠道。當前村規侵權面臨司法救濟缺位問題，通過司法渠道獲取救濟缺乏相關法律依據，涉及到司法權與自治權之間的關系。筆者認為，當前拓寬司法救濟渠道首先要處理的難題就是村民自治權的性質問題。村民自治權既是一項憲法性權力，同時也是憲法性權利，具有權力與權利雙重屬性。從村莊共同體內部而言，村民自治權可以視為一種權力，即“村民自治體”在行政村內部通過制定村規民約行使管理職能，村民自治“多數決”規則可能會侵犯其他村民合法權益，這也就要求司法權、行政權適度介入自治領域，防止自治權的濫用；從村莊共同體外部而言，村民自治權可以視為“村民自治體”的基本權利，村民自治權在行政村外部獨立行使，不受行政權、司法權等國家權力的恣意干預，這也就要求行政權、司法權等國家權力在自治領域中保持一定的謙抑性。因此，在村規民約侵犯村民合法權益時，村民自治權是一種權力，為了防止權力濫用，司法權可以介入監督。再者，拓寬司法救濟渠道需要解決訴訟主體問題。村民會議、村民委員會、村集體之間的關系就在于，村民會議是村集體內部的權力機關，村委會是村集體決策的執行機關，村集體對外則是獨立法人，其有獨立的財產，有完整的組織機構，能獨立承擔相應的法律責任。因此，當村規民約侵犯集體經濟組織成員權益時將村集體作為被告。最為重要的是，拓寬司法救濟渠道應該明確村規民約的淵源效力問題。從法的淵源角度進行考察，村規民約直接來源于《憲法》、《村民委員會組織法》等法律法規的明文授權，村民會議根據憲法法律的授權制定村規民約，只要制定過程遵循了法定程序且內容合法，就具有法律效力。一方面，村規民約基于村民自治而產生，因而在很大程度上對村莊固有習慣予以吸收，其內容的很大一部分是對傳統習慣進行“雙重制度化”。另一方面，村規民約本身不僅由憲法法律明確授權制定，而且還經過國家法的認可而成為正式的法律淵源，地方性法規、民族自治地方自治條例和單行條例、經濟特區法規、地方政府規章等規范性法律文件中均有大量關于村規民約的認可性規定。國家法對村規民約部分內容進行認可，作為鄉村治理的重要依據，被國家法認可的村規民約應該可以成為正式法律淵源。對于作為正式法律淵源的村規民約，司法機關可以直接適用；如果內容違法，司法機關則根據解決法的效力沖突的一般原則進行處理即可，村規民約不得與上位法相沖突，對于違法沖突部分司法機關可以不適用，并且可以提出司法建議，由鄉鎮政府責令村民會議修正。

五、結論

全面推進依法治國不僅要依靠國家法律，而且還要依靠村規民約等其他社會規范，基層社會治理是多類規范的系統綜合治理。通過村規民約整合國家法律與民間規約進行綜合治理，不僅符合當前鄉村法治建設的基本規律，而且也是推進村級治理法治化的重要路徑。

文斗村自1998年以來形成的4份村規民約及其治理實踐表明，通過村規民約的村級治理大體經歷了從“弱法治”到“強法治”的過程，村規民約也呈現出明顯的“法治化”取向。這種“法治化”取向不僅是改革開放30余年以來法治在鄉村輸入的結果，而且也是城鄉之間法治建設鴻溝逐漸縮小的客觀反映。村規民約的制定一般都以國家法律為指導，同時最大程度吸納傳統習慣法內容，也會制定一些新的規約改變傳統習慣，從而形成新的習慣。村規民約對國家法的實施具有極其重要的意義，通過村規民約“改造”之后的國家法在鄉村能夠得到很好的實施；傳統習慣法通過村規民約的甄別傳承之后以新的形態再次呈現，固有習慣中不合時宜的內容會被摒棄，新的符合鄉村發展需要的習慣會重新議訂，村規民約能夠推進習慣法成長。

盡管村規民約在當前村級治理法治化過程中能夠接續傳統，而且在國家鄉村治理及法治現代性的襄挾下對傳統進行深八的法治化改造，但這并不意味著村規民約推進鄉村治理法治化沒有任何障礙或問題。從文斗村的治理實踐可以看出，當前村規民約推進鄉村治理法治化中存在的問題主要表現在制定、內容、實施及救濟四個方面。第一，在制定層面，村規民約的制定主體不統一，既有村民會議，又有村民代表大會。當前不宜由村民代表大會表決通過村規民約，而應由村民會議表決通過。第二，村規民約內容的“違法”問題一直是較為突出的問題，直接影響到村級治理法治化進程的推進。村規民約內容違法會侵犯村集體經濟組織成員的權益，當前實踐中最多的糾紛就是限制村民合法權益類糾紛。村規民約內容違法問題的實質是鄉村自治理秩序與國家法秩序之間的沖突，因此當前通過村規民約推進村級治理法治化應注意在自治與法治之間尋找平衡，通過進一步完善備案審查機制解決村規民約內容違法問題。第三，村規民約推進村級治理法治化需要有強有力的實施執行主體，文斗村綜合村委會成員、村民代表及寨老等多方力量成立專門的“執約小組”取得了較好的治理效果，但是應注意處理好村民委員會與執約小組之間的關系，執約小組要獨立于村民委員會，村民委員會可以對執約小組可以進行監督。第四，村規民約侵犯村集體成員合法權益如果無法得到有效救濟，村級治理法治化目標同樣無法實現，這也是當前村級治理治理法治化面臨的最大的問題。鄉鎮政府的行政救濟需要進一步規范，責令改正權應界定為“自治監督權”。拓寬司法救濟渠道是重中之重，應從村民自治權的性質、訴訟主體確定、村規民約淵源地位等方面進行探討，尤其應該在司法實踐中對于經過認可的村規民約與習慣法都應視為正式法律淵源，從根本上解決村規民約司法救濟難題。

村規民約推進村級治理法治化是當前鄉村治理領域面臨的綜合性問題，涉及傳統與現代、自治與法治、國家法與習慣法、行政權、司法權及自治權等多重關系范疇。在當前農村全面深化改革的背景下我們需要認真對待村規民約，通過村規民約推進村級治理法治化雖然高效可行但也充滿挑戰，對文斗村4份村規民約及其治理實踐的考察充分證明了這一點，今后我們還需要進一步深入推進關于這一問題的研究。