PPP模式與律師駐隊合法化研究

葉丹丹

摘 要：隨著十九大的召開，我國城市社會服務管理體制改革日益被提上日程。在全球視角下PPP模式與政府購買公共服務也并列出現，一方面，在經濟與社會轉型發展的攻堅期與深水期，城市社會管理的復雜性不斷加大，另一方面，我國的律師行業蓬勃發展，大量的人才涌入法律行業，青年律師的成長以及生存問題也日益凸顯，深圳沙河模式走在創新管理體制轉變政府職能的前列。針對天津城管執法模式特點，以契約形式化解社會矛盾，轉變行政化執法新思維，為天津市城市化社區執法改革提供有力依據。

關鍵詞：PPP模式；城管執法；律師駐隊；借鑒完善；

1.導言

“政府付費”支撐的“律師駐隊”模式促進了現代化行政執法思維轉變，將PPP模式與城管執法結合起來，借鑒德法政府購買公共服務的成功范例，以天津市為切入點，將深圳模式的成功經驗化作一般規律，將PPP模式運用到城管執法行為，是發出天津之聲的必經之路。

2.PPP模式的內涵與發展

在經濟新常態下，政府與社會資本合作模式（Public Private Partnership，PPP）在公共服務領域吸收民間資本，不僅促進伙伴關系、利益共享與風險分擔三者的合理分配，在減輕政府負擔，提升社會公共服務質量方面扮演著重要角色。

1982年，英國政府最早將PPP模式引入社會大眾的視野，即政府與私營商簽訂長期協議，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施并向公眾提供公共服務。PPP模式有廣義與狹義之分，狹義僅指外包、特許經營和私有化三大類，廣義則指公共部門與私人部門，為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系，是BOT、BOO、PFI的綜合體。法國的“協同政府”治理機制，日本的“建立對國民開放的和值得信賴的行政”是行政化思維轉變成功的范例。《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》和《關于開展律師參與城市管理執法工作的意見》，對開展律師參與城市管理執法工作做出部署，充分發揮律師在促進依法行政、化解矛盾糾紛中的職能作用。

3.深圳城市管理執法模式概述

3.1城市管理執法現狀

起初，法治政府中熵增現象在深圳并沒有奏效。2013年，發生在這里的暴力抗法事件有30多起。在2012年和2013年，沙河街道執法隊的案件執行率僅為40%，難以擺脫“整治—回溯—再整治—再回溯”的泥潭。教育、整改、暫扣、罰款、申請法院強制執行、恢復原狀、強拆等七種執法形式往往得不到有效實施。

2014年7月，“律師駐隊、隨隊執法”在廣東省深圳市城管開始展開試點工作，2015年9月，深圳南山區開始在全區推廣“律師駐隊”模式。同年9月，深圳市城管局與司法局聯合發文全市推廣。目前，“律師駐隊”模式覆蓋深圳57支執法隊，覆蓋率達89%。此外，廣東省多地也開始試行律師駐隊模式，如惠州、珠海等。暴力抗法事件銳減，案件執行率急速提升都歸結于深圳城管執法引入PPP模式，采用“律師駐隊”參與城管執法工作，與廣東省國暉律師事務所的合作，一改暴力執法、野蠻執法的現狀，打破傳統城管與商販“貓鼠之爭”的緊張關系，轉變行政化思維新模式，將城管執法納入合法化規制的軌道。

3.2深圳沙河模式分析

3.2.1城市管理模式新變化—律師駐隊

深圳城管執法新模式的“起點”始于白石洲村，各種小商小販魚龍混雜，在執法模式改革前，第一步，應該對違法行為人進行勸說教育；第二步，若勸說無效，城管執法工作人員可以開具相關法律文書。但法律文書發下去，基本只有4成能解決問題，在執法業績的壓力下，基層執法隊員便開始傾向于采用簡單粗暴的強制手段，從而陷入暴力“執法”與“抗法”的惡性循環。

用法治的力量來引導城管執法，再加以輔助社會監督、機制測評和社會服務，沙河街道成為全國首個推行“律師駐隊”模式的城管執法隊。深圳政府推行政府法律顧問制度，法律顧問會全面參與政府事務，即PPP模式。具體內容是：沙河執法隊通過購買服務，與廣東省國暉律師事務所簽訂合作協議。律師事務所則派2名律師常駐執法隊，隨隊執法。從而轉變傳統行政化思維，執法程序即為：第一步，由城管執法人員對違法商販進行說服教育，減少直接對抗，同時由駐隊律師對執法行為進行合法化與合理化監督，不斷規范基層城管執法行為；第二步，若違法行為人不配合，由隨隊律師作為中立第三方，對其進行違法行為性質講解，同時派送律師函，協調城管人員與商販的傳統關系，引導城管執法人員以法治思維與法治方式化解執法矛盾，推動執法行為的貫徹落實。駐隊律師的工作事項包括：第一，提供法律咨詢；第二，開展法制宣傳和培訓。協助城管執法部門做好法制宣傳和群眾教育工作，定期組織執法隊員、協管員進行法制培訓。第三，提出律師告知函。與此同時，地方政府制定開展“律師駐隊”工作的實施辦法，落實“律師駐隊”的專項經費，將律師參與城市管理執法事項列入政府購買服務目錄，以求形成部門聯動、齊抓共管、分工協作的工作格局。

3.2.2 律師駐隊的作用

律師駐隊執法是問題導向倒逼出來的城管執法改革，律師駐隊模式是“法治城管”的體現，執法隊伍法律素養和文明形象關系到能否改善城管執法尷尬現狀。在深圳沙河模式的帶動下，北京民政信訪“三師一員”模式不斷拓展，即北京市民政局通過政府購買公共服務的方式，引入律師、心理咨詢師、社會工作師和人民調解員，在解決群眾問題的同時，提高社會公信力。律師駐隊模式不僅執法普法雙管齊下，還有利于提高法律的震懾力，推動法治化進程。

首先，在“律師駐隊”模式中，隨隊律師以社會中立第三方的身份從立案、調查、詢問、取證、處罰等全過程跟從城管執法，又注重調查證據以及程序的完整性，不僅參與介入現場處置，指導證據收集、而且為行政執法處罰提供法律意見、并對行政處罰后進行答疑說明等，有利于規范城管執法程序，監督行政執法人員的執法行為，減少冤假錯案的發生，緩和對立情緒，減少暴力執法、野蠻執法行為的發生，其次，在日常城市社區綜合治理執法過程中進行現場講法，并且進行說服教育，對辦案過程、裁量權標準、處罰情節等信息進行公開化信息化，有利于提高群眾法治意識與法律常識，提高社會公信力。最后，柔性執法、文明執法和人性化執法模式有利于培養規則意識。在行政執法相對人拒不實施時采用律師函催告，有利于提高司法威懾力，讓人民群眾感受到司法正義。

4.天津城市管理執法適用可行性分析

4.1 天津城管執法現狀

2017年8月18日，天津市9000余名城管隊員統一換新式執法服裝儀式正式舉行，這是響應“迎全運為民執法服務月”活動的重要舉措，這標志著本市三級城市管理綜合執法深化體制改革進入新階段。但是城管執法問題仍然存在，2017年6月27日9時許，一男子王某某在天津市西青區楊柳青鎮柳溪苑小區南門附近與楊柳青綜合執法大隊三名輔助執法人員因擺攤治理問題發生口角。該男子手持菜刀追逐威脅輔助執法人員，并用刀背擊打其中一名輔助執法人員致其背部受傷。雖然事后該犯罪嫌疑人因涉嫌尋釁滋事罪被依法刑事拘留，但是存在于天津市城市管理的一般問題卻不容忽視。

天津市作為直轄市每年吸引大量外來人口，雖然有天津城市管理綜合執法局的統籌兼顧，但力不從心。第一，在“借法執法”模式下，執法手段相對單一，沒收、罰款占絕大數比例。第二，執法程序相對混亂，缺乏有效監督。行政執法人員對學校周圍小吃街以及大胡同等商業區的管轄，往往缺乏有效告知與說理，引起社區沖突。第三，城管執法信息透明化程度不高，內部創新能力不足，行政系統未能與司法系統進行有效銜接。第四，呈現出“運動式”執法模式，缺乏常態化參與機制，“數字城管”利用互聯網建立的智能化城管體系尚未在全市普及。

4.2 天津青年律師成長模式調研

根據針對天津市律師團體的調查問卷125份，有效問卷88份（共聯系了天津市的律師事務所57家，其中包括46個合伙所和11個個人所）和訪談記錄（調研共訪談27人，其中男性10人，女性17人，訪談對象劃分為律所主任或者合伙人、青年律師和教育工作者）可以分析得出青年律師要經歷初始階段、發展階段與成熟階段三個階段的蛻變，他們與資深律師之間在學識學歷、工資薪金、辦案經驗、職業發展等方面存在巨大差異，也面臨著社會資源、職業期待與現實的落差、律所品牌效應、案件來源、工資福利、業務技能，社交溝通等多方面問題，青年律師群體的成長與發展困境越來越受到社會的關注。

廣東省國暉律師事務所與深圳沙河社區的合作有效的解決了青年律師的成長困境，城管執法也給律師運用專業知識提供了發展空間，以“85”后王躍瓊律師為代表的青年律師在上崗之前熟悉相關法律法規，整理相關案卷，針對不能得到有效實施的處罰單，發出第一批26份律師函，在出具給執法隊的律師意見書中，對執法現場拍照特寫部分、制作勘察筆錄等諸多執法細節，都給予詳細指導，有利于青年律師實務經驗的培養。青年律師的發展存在大片空白，在天津實施城管執法“律師駐隊”這種PPP模式具有必要性和可實施性。

4.3 運用律師駐隊執法的必要性對策

天津市城管執法工作分為市級模式與區級模式，轉變城市管理執法的觀念，明確城管執法部門的執法依據，創造良好的執法環境，將城管執法責任制度化，是天津市響應依法治國，促進城市化綜合治理的重中之重。城管執法工作的完善不僅需要執法者具有完備的法律知識和法律意識，而且要求具有豐富的社會經驗。加強政府與天津各大律師事務所的合作，制約城管執法的權力擴張，提高執法工作效率，解決多部門職能交叉問題，建設一支高素質的執法隊伍是天津城市化改革，深化十九大精神的當務之急。

第一，“律師駐隊”的PPP模式合作是一個系統化操作體系，應涉及青年律師的選擇、駐隊律師的業績考核、專項經費、人身保護、城管執法與律師事務所的銜接等多方面問題。在選拔律師事務所與駐隊律師方面，與天津市各城管執法分局簽約的律師事務所應具備人才儲備與專業團隊等硬件條件，對行政法相關理論能夠熟悉掌握。對于駐隊律師的執業年限可以視情況硬性規定，對于駐隊律師工作日駐隊時間進行量化規定，對隨隊出勤執法工作情況以及違法相對人的反應情況進行量化處理。

第二，處理好市司法局與市律協的關系也是推動“律師駐隊”的關鍵一環。PPP模式中如何規范公共服務合同最為關鍵。在確定是否解除合同的參考依據方面，從駐隊律師的工作時間、參與案件數量、解決糾紛數量、發出律師函數量等方面入手具有合理性依據，在對駐隊律師進行評優的同時，將考評結果作為政府公共部門能否與律師事務所合作的衡量標準，有利于形成長效機制，促進城市綜合治理水平。

第三，根據天津市市內六區與環城四區的地區特點，將居民自治組織與社會力量結合起來，融合“律師駐隊”與城管執法也是工作的重點。針對天津市北辰區、紅橋區的城鄉結合地帶商販流動，濱海新區城市化建設推進，和平區中心商業區的合法化治理等都應對癥下藥。開展“律師駐隊”試點工作并在試點中找出不同于北京、深圳等的天津執法特色，不斷改進“律師駐隊”服務工作，找出天津城管執法的弊病，從而助推城市管理法制化，以微信公眾號與微博平臺傳遞城市管理動態，運用“互聯網+”技術，推動法治天津的建立。

5.結語

運用法治思維、提高依法辦事能力是社會治理能力提升的關鍵。社會上“強拆釘子戶致自焚案”“暴力抗法案”“城管執法雙跪案” “雷洋案”等案件與柔性執法“執法送花”“城管統一執法受好評”等新興執法形式激烈博弈，以青年律師團體為分析要點并與城管綜合治理結合起來，以PPP模式新思維探求城管體制改革創新模式，將“律師入駐”納入法治規范化軌道，以“深圳模式”“北京模式”來討論“政府角色”“政府職能”“政企關系”等新理念新發展，從執法觀念、執法手段、執法策略、執法服裝幾方面入手，實現對執法人員“一對一”法治幫扶與監督。要想分析出“天津模式”實施的合理化依據，必須政府、律師事務所的通力合作，為才能不斷化解城管與商販緊張的“貓鼠關系”。

參考文獻

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（作者單位：天津師范大學法學院）