論人大主導立法在立法過程中的實現途徑

摘 要：目前立法工作較為普遍的“部門分立型立法”模式阻礙著立法的進程，人大雖有“主導”之名卻難以實現“主導”之實，無法發揮其優勢作用，立法工作難免出現“怪胎”。提出“人大主導立法”針對的就是當前“部門分立型”立法模式所引發的一系列問題，實現人大主導立法關鍵在于擯棄地方、部門的利益，以更加專門、專業的角度主導立法工作，真正做到科學立法、民主立法。

關鍵詞：人大主導立法；部門分立；民主立法

一、部門分立型立法模式的弊端

部門分立型立法模式是現階段立法工作中較為普遍的一種立法模式，在這種模式下，原本應當擔當“主角”的人大在法律法規的立項、起草工作中出現缺失，政府等行政職能部門卻在其中起著主導的作用，甚至出現“政府說往東，人大不敢往西”的現象，這樣的錯位使得法律法規的制定不可避免地產生部門利益傾向性，法律法規的制定從一開始就被打上了“部門化”的烙印，制定的結果難免出現實施上的差錯或沖突，民眾們對于法律法規的接受度自然不高，這種模式所帶來的弊端不可忽視。

（一）最大弊端在于部門利益的擴大化

以地方立法為例，地方上的法規大多數都是由政府等相關行政部門起草，這種權力的享有很容易導致政府等相關行政部門為了本機關或者本部門的利益而在起草法規時利用相關條文擴大利益，或者是增加相對方的義務，減輕自己的責任，甚至于是隨意給自己增加權利，但相對方的權利卻是含糊其辭。這樣的部門利益支配下形成的立法，是政府等相關行政部門濫用權力的工具，行政相對人的利益難以得到保證，

（二）公眾的參與度不高

公眾對于法律法規的制定享有參與權，一般情況下一項法律法規的草案征求意見稿會發布到社會中，接受公眾的意見和建議，但是在部門分立型立法模式之下，政府及相關行政部門在起草法律法規的草案時大多征求的是有關學者或專家的意見，甚至于以學者或專家的意見遮蔽民眾的意見，這也就導致法律法規最終成型的結果并不是民眾所期盼的，民眾對于該法律法規所有的完善建議也不能及時反映在其中，缺少了公眾的參與，立法最終呈現的是不完善的。

（三）立法沖突較多

就一項法規而言，其往往涉及多部門的管理權限和事項，如果將起草法規的工作僅僅交由一個部門來做的話，就很容易使得這個部門因為對于其他部門的職能或者工作的不熟悉而導致起草的法規不能正確處理各部門之間的利益關系，不能正確劃分各部門之間的工作權限，最后導致的便是資源上的浪費或者是部門之間的矛盾，簡單的事情反而復雜化，不僅不利于法律的協調性和統一性，對于執法工作更可能造成“瞎指揮”，不利于執法工作的開展。

（四）人大審議作用不到位，立法質量不高

人大在立法工作中“退居二線”，對于政府部門提交的立法草案，大多不會發出“反對”聲音。人大在人力物力上也遠不如政府豐富，想要保證立法的質量，在審議之時就要花費更多的時間和精力，這樣就大大加大了人大的工作量，影響審議的效率。

二、人大主導立法的實現途徑

只有堅持人大主導立法才能夠克服部門分立立法的弊端，本文試從以下幾點對人大主導立法的實現途徑提出建議。

1.人大應切實提高自身獲取信息的能力

雖然政府提起立項具有一定的優勢，但這也正暴露人大的一個缺點，即被動性太強，獲取信息的能力差，無法及時地獲得民眾真實的立法需求。因此人大應當切實提高自己獲取信息的能力，主動并正確獲取群眾們的意見和需求。不能僅通過一些媒體的大肆報道或者一類專家的片面之談就推定民眾的真實想法。要豐富人大代表的隊伍，認真聽取來自各行各業的不同人大代表的意見，整理出最為真實可靠的信息并將其反映到立法當中。立法技術人員不能僅具有較高的專業水平，還應當具有豐富和不同的生活經驗。

2.人大的組織、協調能力有待加強

如前文所述，人大在法規立項上往往是缺失的，人大的這一“讓渡”使得法規的“性質”大權握在政府等相關行政部門手中，人大只能被動地接受并在該基礎之上進行法規的審議工作。雖然政府等相關行政部門由于其行政性質的特殊性，對于提起法規立項具有一定的優勢，但是人大并不能將該基本環節全部放由其掌握，要爭取更多的主動權，抓好基礎環節，把握立法的走向。

立法規劃這一立法起點工作也應被納入人大的主導范圍，要提前下功夫收集整理各方信息，對未來立法的走向做出大局的安排，樹好大旗，協調各方的利益關系，做好人大在法規起草過程中的主導作用，及時應對立法沖突或矛盾引發的各方面的問題，做好預防和善后的工作，并及時地反思工作，不斷提高自身組織、協調能力。

3.充分發揮人大代表的作用

人大代表們應當樹立較高的責任意識，肩負起代表的職能，主動深入到群眾當中了解民情，獲取最直接的信息，主動將這些內容放在大會上進行討論，使其他的人大代表以及立法技術人員對于這些內容能夠有比較直觀的了解。而對于立法項目，與自身的能力相關的，應主動參與其中，進行實地調研，為立法工作提供充實的信息資料。

人大對于人大代表們提出的意見，應當予以充分的尊重，對于具有建樹性的意見和建議納入到立法的考慮之內，尤其是比較重要的群體性民眾所提出的意見，人大應當予以充分的重視。

4.創新民主立法方式

新修改的立法法就民主立法對提高立法質量的重要性予以了規定，強調了民主立法在立法過程中的不可或缺性。立法權屬于人民，只有保證了人民參與立法，不斷地擴寬民眾參與立法的途徑，并使得其參與的內容能夠充分將其意見納入其中，民眾們才會有參與立法的積極主動性，人民參與了立法，對于立法的接受度才比較高，而吸納了民眾意見的立法作為民主的產物具備的可實施性就越高，法律的權威也就得到了保障。

此外，面對政府及相關行政部門所提出的立法項目，人大應當著重審議其中是否具有部門利益傾向，不能被政府及相關部門牽著鼻子走，而應當從客觀的角度審查該法規的合理性以及合法性，對其中利益偏向的部分予以剔除，這是我國由“部門分立型”立法模式向人大主導立法轉變的關鍵所在，也是科學立法的應有之義。

參考文獻

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[2]汪洋，《堅持人大主導立法的實踐與思考》，人大研究，2015（10）.

[3]姚金艷 呂普生，《人大主導型立法體制：我國立法模式的轉型方向及其構建路徑》[J].中共福建省委黨建學報，2015（02）.

作者簡介

戚秀娟（1994—），女，漢，籍貫：山東肥城市，學歷：碩士研究生，研究方向：憲法、刑事訴訟法。

（作者單位：浙江工業大學）