監察法：新時代黨和國家自我監督的重要規范

馬懷德

監察法總結了黨的十八大以來反腐敗的經驗，鞏固了國家監察體制改革的成果，完善和創新了國家監察制度，對于構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的中國特色國家監察體系，實現國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義，是新時代黨和國家自我監督的重要規范。

監察法是運用法治思維和法治方式反腐的最新制度成果。監察法第一條規定，為了深化國家監察體制改革，加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實現國家監察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作， 推進國家治理體系和治理能力現代化，根據憲法，制定本法。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，依法執政是黨治國理政的基本方式。習近平總書記強調，要堅持改革決策和立法決策相統一、相銜接，做到重大改革于法有據，使改革和法治同步推進。國家監察體制改革是建立中國特色監察體系的創制之舉，以習近平同志為核心的黨中央從“四個全面”戰略布局出發，積極推進國家監察體制改革及試點工作，使改革實踐成果上升為憲法法律規定，充分體現了用法治思維和法治方式引領推動保障改革的導向。修改后的憲法專門增加一節“監察委員會”，就國家監察委員會和地方各級監察委員會的性質、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領導體制和工作機制等作出規定，使國家監察體制改革于憲有據。監察法全面規定了監察工作的原則、體制、機制和程序，賦予監察委員會職責權限和調查手段，用“留置”取代“兩規”措施，體現了全面深化改革和全面依法治國、全面從嚴治黨的有機統一。

監察法構建了黨統一領導的國家監察體制。監察法第二條規定，堅持中國共產黨對國家監察工作的領導。十八大以來，習近平總書記提出并反復強調，中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。這是對馬克思主義政黨建設理論的運用和發展，是對共產黨執政規律和社會主義建設規律認識的深化，反映了我們對黨的領導和中國特色社會主義關系的認識達到一個前所未有的新高度。監察法明確規定，堅持中國共產黨對國家監察工作的領導，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制。監察委員會就是反腐敗工作機構，監察法就是反腐敗國家立法，深化國家監察體制改革的一個重要目的，就是加強黨對反腐敗工作的統一領導。制定《監察法》，推進國家監察體制改革，旨在實現黨的監督和國家監督的有機統一、協調匹配。通過建立監察委員會，健全國家監察組織架構，強化反腐敗斗爭的統一領導，使黨內監督和國家監督機構結合，保證監督力量能延伸和覆蓋到所有公職人員，促進監督體制機制的制度化、規范化。

通過整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職及預防職務犯罪等工作力量，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，有效解決了監察覆蓋面過窄、反腐敗力量分散、紀法銜接不暢等問題，有利于健全黨領導反腐敗工作的體制機制。監察委員會將不再隸屬于一級人民政府，而屬于經由人大產生的與行政機關和司法機關相平行的國家機關。我國的政權結構將由原來的“一府兩院”轉變為“一府一委兩院”，由“一委”對所有行使公權力的公職人員實現統一監察，從而實現黨內監督和國家監督相統一，黨的紀律檢查與國家監察相統一。

監察法規定對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。監察法第十五條規定，監察機關的監察對象是中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關的公務員，以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員；法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員；國有企業管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員；基層群眾性自治組織中從事管理的人員；其他依法履行公職的人員。失去監督的權力必然導致腐敗。十八大后，習近平總書記多次指出，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里。在我國，“政府”歷來是廣義的，黨統一領導下的所有行使國家公權力的機關，都屬于廣義政府范圍，在人民群眾眼里，不管大門口掛著的牌子是白底黑字還是白底紅字，都是黨的機關、都是政府。目前，黨內監督已實現了全覆蓋，對黨內監督覆蓋不到或者不適用于執行黨的紀律的公職人員，也必須依法實施監察。監察法從立法的高度明確了監察對象，將監督“狹義政府”轉變為監督“廣義政府”，實現了黨內監督與國家監察的無縫隙對接，做到了監察全覆蓋。

用“留置”取代“雙規”，監察法賦予監察機關職責權限和調查手段。為實現國家監察權的法治化、規范化、制度化，協調推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨，十九大報告提出，制定國家監察法，要依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代傳統紀檢監察中的“雙規”措施。監察法明確規定監察機關享有監督、調查、處置職權，可以依法采取談話、訊問、詢問、留置、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定等調查手段。用“留置”取代“雙規”符合《立法法》等法律要求，符合法治精神和法治要求，是運用法治思維反腐的具體舉措。從監察法對“留置”的具體規定可以看出，這一措施的實質是將被調查者置于一個較為特殊的、與外界相對隔離的環境中進行調查。因此，監察法明確規定了“留置”的條件和程序，切實保障被調查人員的合法權利。監察法第二十二條規定，被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪，監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查，涉及案情重大、復雜，可能逃跑、自殺的，可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據的，可能有其他妨礙調查行為的，經監察機關依法審批，可以將其留置在特定場所。對涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員，監察機關可以依照前款規定采取留置措施。

留置措施必須遵循相關程序要求。監察法規定，監察機關采取留置措施，應當由監察機關領導人員集體研究決定。設區的市級以下監察機關采取留置措施，應當報上一級監察機關批準。省級監察機關采取留置措施，應當報國家監察委員會備案。留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，可以延長一次， 延長時間不得超過三個月。省級以下監察機關采取留置措施的，延長留置時間應當報上一級監察機關批準。監察機關發現采取留置措施不當的，應當及時解除。對被調查人采取留置措施后，應當在二十四小時以內，通知被留置人員所在單位和家屬，但有可能毀滅、偽造證據，干擾證人作證或者串供等有礙調查情形的除外。

監察法明確規定，留置場所的設置和管理依照國家有關規定執行。從當前實踐來看，有的試點地區將留置場所設定在看守所， 有的試點地區則設定在紀委系統原有的辦案基地，即“兩規”基地。從便于監督和保障人權的角度出發，將留置場所確定在看守所較為合理。經過多年的規范和發展，大多數看守所已有較為成熟的制度規范和硬件條件，監所檢察機構的監督也相對到位，能在保證調查的同時對調查活動展開有效監督。因此，可在看守所中單獨配置一部分專門場所，供監察委員會實施留置措施使用。出于節省資源的考慮，現有的部分符合條件的“兩規”基地經改造后也可考慮轉隸至看守所進行統一管理。

監察法明確了對監察機關的監督制約機制。監察法第五十五條規定，監察機關通過設立內部專門的監督機構等方式，加強對監察人員執行職務和遵守法律情況的監督，建設忠誠、干凈、擔當的監察隊伍。十八大以來，習近平總書記反復強調，有權必有責，用權受監督。監察機關是一個新的國家機關，其行使的監察權必須接受監督和制約。監察法規定了對監察機關和監察人員監督的四個方面，即人大監督，司法監督，民主監督、社會監督、輿論監督和內部監督。在合署辦公體制下，第一位的監督是黨委監督，確保黨對監察工作關鍵環節、重大問題的監督。在自我監督方面，監察法規定了嚴格措施，要求設立專門的內部監督機構，建立打聽案情、過問案件、說情干預登記備案制度，規定回避制度、離崗離職從業限制制度、案件處置重大失誤責任追究制度等，引導和監督監察人員忠于職守、秉公執法，清正廉潔、保守秘密。同時要求監察委員會還要自覺接受民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督等外部監督。監察法規定，監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約。監察機關與檢察機關、審判機關和公安機關等執法部門之間的關系，本質上是一種監督制約關系，監察機關在履行職責辦理相關案件的同時，要接受其他國家機關的監督與制約。