財政助力培育農業農村發展新動能

黨立斌 侯巍巍

2017年，為貫徹落實中央政策和財政部《關于開展田園綜合體建設試點工作的通知》要求， 由財政部支持的河北、山東等18 個省份啟動了田園綜合體建設試點。2017年11月，財政部國家農發辦調研小組赴廣西自治區南寧市西鄉塘區，開展“美麗南方”田園綜合體試點項目專題調研，并針對一些問題提出了解決思路和建議。

“美麗南方”田園綜合體概況

毗鄰都市近郊，區位優勢突出。“美麗南方”田園綜合體地處南寧郊區，區位優勢明顯，農業發展基礎較強，文化底蘊深厚。西鄉塘區總面積1298平方公里，農村面積占69%。試點規劃面積70平方公里（合10.5萬畝），耕地面積6.2 萬畝，農業人口5.6萬人。試點項目區域具有豐富的地域民族特色文化資源和傳統農耕文化資源， 其中的忠良村獲評中國鄉村旅游模范村、中國最美休閑鄉村。規劃區內入駐企業60多家，各級財政資金累計投入近8億元，吸引社會資本投入18億元，已建成優質蔬菜種植、龜鱉養殖加工生產、葡萄種植及葡萄酒生產、青瓦房民俗風情古村落體驗等生態農業、休閑農業、創意農業項目48個。當地政府積極進行農耕文化挖掘與傳承，大力推進“農業+文創+旅游+康養”等新模式新業態，開展了圣名嶺生態康養、老口古商埠古村落保護傳承、廣西藥用植物園等項目建設。

六大體系扎實建設，筑牢三農發展基礎。圍繞試點方案提出的農業生產、農業產業、農業經營、鄉村生態、公共服務和運行管理六大體系，當地政府落實統籌規劃、全域開發理念，支撐體系和關鍵節點項目有力推進：加強基礎設施建設和公共服務體系支撐，投資1.9億元完善綜合體內水利、道路、供排水等基礎設施，新建、改擴建道路46公里；投資1.7 億元改善水域、山地和鄉村生態， 農村污水處理覆蓋率達80%以上； 大力發展“漁業-畜牧-沼氣-水果”“養魚-蔬菜共生”等生態循環農業；新建可入住千人以上的民宿項目、24小時自助圖書館、耕讀書院、社區醫院等，努力提升“美麗南方”公共服務質量。

堅持姓農為農宗旨不動搖，現代農業建設取得新進展。“美麗南方”雖位于都市近郊，土地開發價值較高，但當地政府堅持初心、不忘宗旨，以政策引導和規劃管控為手段，堅持姓農為農宗旨不動搖，堅持農業為區域優勢主導產業，大力推進高標準農田建設，毫不動搖發展現代農業。他們先后投資1.67億元，建設了5.8萬畝高標準農田；打造蔬菜高產高效基地1萬畝、特色水果花卉基地1.3萬畝、優質水稻基地1萬畝。同時，努力探索建立農民參與、農民共建、農民受益的新機制。據當地政府領導介紹，試點區域現代農業比較效益較高，農戶采取“稻- 稻-菜”模式開展經營，每畝地收入達5000元以上，土地流轉價格在每畝2000元以上。此外，積極推動一二三產業融合發展和產業提檔升級，利用農業綜合開發專項資金，扶持了一批農產品加工、流通類項目，不斷完善區域內功能板塊和支撐性項目。

轉換財政投入方式，充分釋放發展新動能。“美麗南方”項目建設步伐快、財政投入成效好， 關鍵是在機制創新上下功夫，讓財政投入收獲改革紅利：一是在財政投入方式上，由國有平臺公司對公共設施等國有資產進行管理、運營和維護，財政投入從“建項目”轉變到“買機制”，2017年僅用100天就建成環保博物館， 創造出“美麗速度”；試點開展村屯物業化服務，將政府購買服務與社區管理、物業服務有效整合， 打造“美麗服務”；充分調動市場主體創造性，政府統一進行品牌管理和標準體系建設，構建“美麗品牌”。二是完善多元化投融資模式，綜合運用先建后補、貼息、以獎代補、風險補償金等形式，撬動社會資本投入建設；與廣西投融資集團、廣西農業信貸擔保公司等金融企業合作成立農業產業擔保基金。三是大力推廣“公司+合作社+家庭農場+農戶”模式，推進農民從“土地流轉租金+務工收入+參股分紅”中獲得多元化收入。

值得持續關注的三個問題

“美麗南方”雖然取得了較好的工作進展，但試點項目要求高、周期長、投資大，一些在實踐中暴露出來的問題需要盡快研究解決。

一是優勢龍頭企業對產業發展的帶動作用還沒有充分發揮。

從“美麗南方”目前情況看，一產發展基礎好、潛力大，基礎設施條件正在逐步完善；三產主體多、市場活，新型經營主體的聚集效應正在逐步顯現，新產業、新業態層出不窮，第三產業發展對農業的反哺和帶動作用日益顯著。相對來講，龍頭企業對于二產發展的帶動作用還不夠充分，缺乏對整個區域優勢產業轉型發展的支撐，“承上啟下”和“接一連三”的產業鏈條還不夠完備。

二是項目建設仍須持續穩步推進。目前，“美麗南方”各類項目已全面鋪開，其中的基礎設施建設投入大、周期長，籌資渠道來源多，在政府公共服務配套資金、新型經營主體自籌資金等方面的需求較大。要根據規劃和財力，把握好建設節奏和實施步伐，著力補齊功能短板和產業鏈條薄弱環節，持之以恒推進項目建設，避免政府和企業債務風險。

三是后期運營機制建設有待加強。試點項目“三分建設、七分運營”，要圍繞田園綜合體的建設目標和功能定位，重點抓好生產體系、產業體系、經營體系、生態體系、服務體系、運行體系等六大支撐體系建設。要認真研究項目建成后的運營管護機制，確保工程建設與運營機制同步設計、同步建設。

推動田園綜合體試點工作的建議

黨的十九大明確提出“實施鄉村振興戰略”，田園綜合體試點方案要求生產、生活、生態同步發展，與十九大精神高度契合。我們建議有關單位要繼續抓好有關工作落實，為鄉村振興探索新模式、積累新經驗。

一是注重培育壯大新型農業經營主體，推動一二三產業協調發展和合理布局。產業興旺發達， 田園綜合體才能獲得持續發展的內生動力。一產升級、二產壯大、三產融合，既需要有先進生產要素的投入，也需要提高現有生產要素的配置效率，提高生產要素的產出率和資本投入的回報率。新型農業經營主體賬務規范程度相對較低，抵押物數量有限，建議對于符合條件、具備前景的項目， 采用政策性增信方式提高經營主體的貸款可得性，通過配套財政貼息或者補助政策提供一定的財務性支持，用“政策性增信+產業化補助+貼息”的綜合方案支持項目落地實施。

二是處理好點和面之間關系，盤活全域要素，分享“美麗紅利”。試點區域內各種類型產業主體星羅棋布，政府要做好規劃引導，妥善處理集聚發展與錯位競爭的關系，形成共振合力，避免項目雷同。財政投入要聚焦激活市場主體活力，做好“藥引子”，合理把握政府與市場的邊界，發揮市場在資源配置中的決定性作用， 主要用于公益性和外部性比較強的領域。要堅持和完善現有發展利益分享機制，財政投入要在提高要素生產效率、完善市場發育水平、補齊產業短板上下功夫， 通過投入機制創新落實利益分享機制，切實增強農民群眾的獲得感，讓廣大群眾積極參與“美麗建設”、分享“美麗成果”、體味“美麗幸福”。

三是加強政策理論研究和模式提煉，不斷完善田園綜合體建設政策體系。田園綜合體是一個新生事物，需要在實踐中不斷深化認識，從城市化進程、鄉村振興戰略、統籌城鄉發展等角度，對建設路徑和運行機制等加深理解和認識。建議積極借助外部智庫和專家團隊，針對不同資源稟賦、不同地理區位、不同發展理念的田園綜合體，加強典型模式研究和經驗提煉，給予有針對性的指導和支持。