習近平首都城市建設管理思想的內在邏輯探析

[摘要] 習近平總書記的首都城市建設管理思想，科學回答了“建設什么樣的首都”“怎樣建設首都”等重大問題，蘊含著“約束條件、核心變量、治理路徑、關鍵主體、評分標準”的系統邏輯，對促進首都改革發展具有重要指導意義。

[關鍵詞] 首都城市建設管理思想； 內在邏輯； 首都發展

[中圖分類號] D616 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2018）07-0020-03

黨的十八大以來，習近平總書記以寬廣的視野，思考回答“建設一個什么樣的首都、怎樣建設首都” 的歷史命題，提出了一系列促進首都城市建設管理的重要思想，蘊含著“約束條件、核心變量、治理路徑、關鍵主體、評分標準”的系統邏輯，具有豐富理論內涵和重大時代意義。

明晰邏輯起點，劃定約束條件

一是確立資源環境和國際影響的底線約束。在資源環境約束方面，2017年2月24日，習近平總書記在北京城市規劃建設和北京冬奧會籌辦工作座談會上強調，首都建設“要以資源環境承載力為硬約束”“劃定生態紅線和城市開發邊界”“對大氣污染等突出問題，要系統分析、綜合施策” ，這是對北京目前嚴峻的生態環境和資源保護形勢的重要論述。任何建設和發展，都不能以犧牲生態環境為代價來換取，任何以犧牲生態環境為代價的“發展”，也不是真正意義上的發展。習近平總書記要求以資源環境承載力為硬約束，劃定了首都城市建設管理的生態底線。

在國際影響約束方面，2017年2月24日，在對北京城市副中心進行考察的過程中，習近平總書記指出，“規劃、建設、管理都要堅持高起點、高標準、高水平，落實世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位的要求” 1，這是對北京城市建設管理的總體要求，其中點明了“世界眼光”“國際標準”的問題。北京的城市建設管理成果彰顯我國城市發展總體成績，是其他國家了解我國城市管理水平的第一窗口，具有重要國際影響意義。因此國際影響是必須高度重視的約束條件，是不可突破的底線。

二是確立核心功能定位的高線引領。2014年2月25日，習近平總書記在北京召開座談會時提出要求：“明確城市戰略定位，堅持和強化首都全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的核心功能” ，為首都城市建設管理指明戰略方向。2017年，他又進一步提出要牢牢把握、科學處理“都”與“城”、“舍”與“得”的關系。北京與其他城市最大的不同之處，就在于其作為我國首都的戰略地位意義重大。一般的城市管理問題僅僅是“城”的問題，而北京的城市管理還是“都”的問題。對于北京來說，一切“城”的問題的解決，都必須站在“都”的高度進行謀劃與布局，而“都”的特點，就是“四個中心”功能定位與“四個服務”職責履行。這就要求北京城市建設管理必須在“舍”與“得”上作出正確選擇。舍去不符合“都”的方面，就要疏解非首都功能；得到符合“都”的方面，就要在疏解的基礎上強化提升首都政治、科技、文化、國際交往的功能。

揭示核心變量，找準發力標的

面對首都城市建設管理的復雜任務，需要化繁為簡，對關系全局的核心因素變量做出回應與揭示。2014年2月25日，在對北京結束考察以后，習近平總書記主持召開座談會指出，“要調整疏解非首都核心功能，優化三次產業結構，優化產業特別是工業項目選擇，突出高端化、服務化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口規模，增強區域人口均衡分布，促進區域均衡發展。” 1對核心變量的深刻揭示，明確了城市管理的重點環節。

一是人口規模與結構。人口規模與結構不僅是衡量一個城市發展水平高低的重要指標，還是決定一個城市未來發展潛力大小的關鍵因素，更是導致一個城市宜居、和諧、穩定與否的內在原因。2017年北京市常住人口2170.7萬人，人口的年齡、行業、區域分布等情況直接影響首都經濟社會的發展與穩定，只有“有效控制人口規模”、促進“人口均衡分布”，才能為和諧穩定發展提供基礎。

二是產業體系與布局。從產業體系與布局的自身角度來看，首都城市發展工作要緊緊圍繞“四個中心”的核心功能定位來進行，以提升北京城市產業對核心功能定位的支撐性與適應性，這既是對首都產業體系發展問題的回應，也是有關工作開展的根本指導思路。在此基礎之上，推動空間層面的產業布局優化，減少職住失衡現象，完善社區公共服務，降低交通出行頻度與成本，將對首都諸多“城市病”的解決產生事半功倍的效果。

三是區域協作與分工。縱觀今日國內外成熟的大都市，都有一個繁榮的區域對其加以支撐。這背后是人口與產業在區域尺度的合理布局和城市間有序的分工與協作，這既有利于避免單個城市過于膨脹而城市病頻發，又有利于實現更大范圍的共生共贏。習近平總書記高度重視京津冀協同發展和更大范圍內的戰略協同，從區域視野對人口與產業進行統籌，從而總體上構成區域分工與協作的格局，通州城市副中心與雄安新區的建設就是其中的重要規劃。

總體來看，人口規模與結構是首都城市發展問題的基本面，產業體系與布局是解決問題的牽引力，區域分工與協作是解決問題的落腳點。從主體、動力、空間的維度把握調控關系可持續發展的三個核心變量，成為貫穿習近平首都城市建設管理思想的重要標的。

創新治理路徑，探索新型模式

一是 “人—車—房—業” 綜合體治理模式。“人”意味著規模壓力問題；“車”意味著交通擁堵問題；“房”意味著市場穩定問題；“業”意味著就業保障問題。四個方面問題都有各自獨特的內在機理，而又都統一到“人”即民生的根本問題上來。在目前首都建設管理中，這四個問題可謂環環相扣，錯綜復雜，亟須構建“人—車—房—業”四位一體治理綜合體的模式，加以系統分析與解決，由此聯動解決好群眾關心的醫療、教育、環保等民生服務問題，使人民群眾不斷增強獲得感，增強對首都改革發展的認同感。

二是區塊鏈精細化治理模式。信息技術的普及推廣，有利于對城市運行和城市品質進行“精細、精確、精明”的體檢、修復與監測。隨著區塊鏈技術的完善與運用，智慧城市建設將迎來快速發展時期。區塊鏈治理模式將逐漸減少信息孤島的數量，極大地打破時間和空間的限制，推動城市生產要素快速、廣泛、深入地流動，在減少成本、提升質量和效率的過程中，將有助于推動首都發展實現彎道超車，進入更高水平。

三是區域協同共治模式。首都的城市發展，不僅是內部各部分有機協同的過程，也是外部各區域統一協同的過程。為此，要緊緊圍繞人民城市建設理念，實現人民群眾對美好生活需求的向往，要按照“一核一主一副，兩軸多邊五區”的新總規加強北京市內各部分協同性；按照京津冀協同發展戰略和“一核兩翼”規劃加強外部系統性，為首都城市建設管理提供動力。

統籌關鍵主體，提供力量源泉

習近平總書記在2015年12月20日召開的中央城市工作會議上強調，要“統籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發展的積極性” 1，這實際上闡述的就是政府、市場、社會三大主體在城市建設管理中的作用問題。

當前北京正在積極落實《北京城市總體規劃（2016年-2035年）》，要統籌精明政府、高效市場、向心社會三大主體，使三者充分參與進城市建設中，既不是“自上而下”，也不是“自下而上”的單方面推動，而是“全面聯動”“共享發展”，“共商、共建、共享”才能從真正意義上充分調動各方智慧，聚成一股強大的合力，提升城市發展的積極性，向建成社會主義現代化城市而奮進。

闡明評分標準，樹立價值導向

2017年2月24日，習近平總書記在北京城市規劃建設和北京冬奧會籌辦工作座談會上指出：“城市規劃建設做得好不好，最終要用人民群眾滿意度來衡量。要堅持人民城市為人民，以北京市民最關心的問題為導向，以解決人口過多、交通擁堵、房價高漲、大氣污染等問題為突破口，提出解決問題的綜合方略。要健全制度、完善政策，不斷提高民生保障和公共服務供給水平，增強人民群眾獲得感。” 2

這段論述點明了首都城市建設管理思想的核心價值導向，即“人民滿意”，這是以人民為中心的發展理念的體現。城市建設管理的水平，最終由人民滿意與否、是否助力國家戰略實施、城市發展績效高低來衡量，這三個方面闡明了首都城市建設管理的評分標準，樹立了科學評價的價值導向。

[參考文獻]

[1]習近平.決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017.

[2] 北京市社會科學院課題組.以習近平首都建設思想為指導推進北京城市副中心建設[J].前線.2018（01）.

（作者簡介：王偉，中央財經大學政府管理學院城市管理系主任；楊崇祺，中央財經大學政府管理學院研究生）

責任編輯 / 許 海