基于IPD理論政府對PPP項目成本控制研究

王琦

摘要： 近年來，政府加大力度完善基礎設施建設，但是我國政府的財政負債逐年上漲，因此我國通過PPP模式的合作形式來緩解政府的財政負債，但是政府確沒有重視對PPP項目的成本控制，這與我國開展PPP項目的目的背道而馳。文章從政府的角度引入IPD管理模式，從四個方面分析PPP項目在IPD管理模式下的成本控制即風險共擔、信息公有化、PPP項目合同變更、完善的獎罰機制，從而闡述了IPD管理模式優于傳統的管理模式。

Abstract： In recent years， the Chinese government has stepped up its efforts to improve the infrastructure construction. However， the fiscal liabilities of our government have risen year by year. Therefore， China alleviates the government's fiscal liabilities through the cooperation mode of PPP. However， the government does not pay much attention to the cost control of PPP projects， which runs counter to the purpose of China to carry out PPP projects. This paper introduces the IPD management mode from the perspective of the government and analyzes the cost control of the PPP project in the IPD management mode from four aspects： risk sharing， information publicization， PPP project contract change and perfect reward and penalty mechanism， and thus expounds IPD management model is superior to the traditional management model.

關鍵詞： IPD;全生命周期成本控制;BIM;PPP

Key words： IPD;full life cycle cost control;BIM;PPP

中圖分類號：F285;F224 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）13-0062-03

0 引言

進入21世紀以來，我國城鎮化人口不斷上漲，從2002年的39.09%以平均每年1.35個百分點增長到2016年57.35%，這表明大量的人口涌入城市，隨之而來的問題就是政府需要完善城市的基礎設施建設以提高人民對生活水平的要求，但是我國地方政府的債務余額逐年上漲，傳統的融資模式已經不能滿足城市基礎設施建設對資金的需求，因此我國在20世紀末引入新型的PPP（Public-Private-Partnership）融資模式，PPP模式吸引社會資本參與到城市基礎設施建設當中，既緩解了政府的債務壓力，又使得社會當中的閑置資金得到了合理的使用，然而在PPP模式的運營過程當中政府對項目的管理還缺少經驗，致使某些PPP項目變成了“偽PPP”項目，即某些項目的成本遠遠超出了預算，據相關數據統計前時期大部分項目實際花費成本是其所需成本的2倍，72%的項目超預算，70%的項目工期滯后[1]，這對我國PPP模式的可持續發展是極為不利的，因此，對于政府而言在“互聯網+”“大數據”“BIM”等新的時代背景下應用先進的管理手段對PPP模式進行合理的成本控制就顯得非常必要了，我國目前對政府是否采用PPP模式有物有所值評價和財政承受能力論證兩大論證體系，但是就政府對PPP項目的成本控制研究卻少之又少，本文從新的視角下，即從政府的角度出發提出將IPD理論應用于PPP項目的可行性。

1 PPP模式的現狀及問題

PPP模式最早是在1992年由英國提出的，英國首先提出的是PF1，后來又提出了PF2，主要目的是為了吸引社會資本投資基礎設施建設以緩解政府的財政壓力和提高對公共服務的管理效率，經過十幾年的發展已經形成了一套比較完善的評價體系，國際上公認的PPP模式相關制度比較完善的是英國、加拿大和澳大利亞，與西方發達國家相比我國的PPP模式發展較為緩慢，在20世紀末提出了PPP模式試點工程，如1995年的法國電力公司及阿爾斯通公司聯合體獲得廣西來賓B電廠18年的特許經營權，為國家批準的首個BOT試點項目，進入21世紀初國家鼓勵社會資本參與基礎設施建設，比較典型的案例是北京地鐵四號線、國家體育場等項目，2014年發改委發布的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》對 PPP模式的發展起到極大的推動作用，到現階段國家開始大力推廣PPP，截止到2017年9月末，全國入庫項目合計14220個，累計投資額17.8萬億元，項目覆蓋31個省份并且涉及19個行業，這充分說明了我國政府對PPP模式的重視程度，但是由于我國PPP模式的經驗有限，在項目進行的時候也遇到了很多的問題，比如某些企業在建設施工期間一味的壓低價格，導致項目質量不高，政府和企業在后期運營和維護時花費大量的資金，這反而導致了資金的浪費，這樣的PPP模式就失去了它本來的意義。

現階段我國對PPP模式成本管理最大的弊端就在于建設和運營的管理基本上是分開的，在項目建設完成時就變成從一個“信息孤島”到另一個“信息孤島”的傳遞，這無形中就增加了PPP項目運營和維護的成本，對于政府和社會資本的長期合作關系是極為不利的，這就需要政府認識到各參與方信息共享的重要性，在進行設計的前期就要考慮到后期運營與維護的成本，使得項目的總投資達到最小，而不是一次投資最小，因此政府作為PPP項目的發起者和管理者應當意識到參與者各方的協同管理對全生命周期成本控制的重要性，利用好BIM技術這個平臺，在項目建設的前期就讓各參與方充分發揮自身的優勢，做好項目的全生命周期成本管理。

2 IPD理論的發展現狀

IPD （Integrated ProjectDelivery，項目集成交付）理論最初提出是在上個世紀90年代的日本豐田公司，之后被廣泛地應用于各個領域中，首先取得實踐成功的是IBM公司，通過應用IPD管理模式，最明顯的改變就是產品研發周期縮短、成本降低，隨著各國對IPD理論的深入研究人們逐漸認識到這一理論對建筑業重要的實踐意義，英國首先將該模式應用在了工程領域內并取得比較好的結果，在本世紀初我國也引入了IPD管理模式，目前國際上比較公認的IPD定義是由2007年美國建筑師協會（The American Institute of Architects，AIA）提出的[2]，即IPD是一種集成人員、系統、知識、經驗，能夠減少浪費、降低成本、減少返工、縮短工期、提升建筑物對業主的價值的工程項目交付模式[3]。根據項目全生命周期的各階段對成本的影響曲線圖（見圖1）可知，項目前期的規劃設計對成本的影響高達75%～90%，施工階段對成本的影響只占10%左右，但是傳統的項目管理模式主要針對施工階段進行成本控制，這對項目總體的成本控制是極為不利的，而IPD模式最顯著的特點就是在項目前期就將主要的項目參與者組織在一起，通過各方的協調溝通建立一個利益共同體，從而利益共同體在項目的各個階段利益共享、風險共擔，從而達到成本的最小化和利益的最大化，在項目對成本影響最大的階段控制住成本，隨著我國對BIM（建筑信息模型）技術的不斷研究和大力推廣，為IPD模式在PPP項目中的應用提供了必要條件。

3 IPD模式在PPP項目中的成本控制

IPD模式下的工程項目，一般分為兩種 即TC（Target Cost，目標成本）和GMP（Guaranteed Maximum Price最高保證價格）[4]，TC有利于團隊的風險分擔、互相信任的建設，而PPP項目一般具有周期較長、風險因素復雜多樣的特點，因此在PPP項目一般采用TC進行項目建設，并且在IPD模式下各個參與方不僅要考慮自身的利益，還需要考慮項目總的目標，因此在各方綜合考慮的情況下，項目會更加合理、可實施性更強。政府作為PPP項目的業主，應用IPD模式對PPP項目進行成本的控制主要從以下四個方面進行分析。

3.1 通過風險共擔控制

IPD模式最大的特點就是建立一個互相信任的團隊，團隊之間的互相信任就為PPP項目的成功打下良好的基礎。在傳統的項目管理模式中，各個參與者在項目建設過程當中只考慮自身的利益，導致現階段我國出現了一大批“重施工、輕運營”的PPP項目，后期高昂的運營成本致使政府和社會資本的合作失敗，最后政府不得不將項目用高額資金收到，這與我國實行PPP的目的背道而馳;但是在IPD模式下，在項目前期就建立了互相信任的團隊，各個項目參與者就會團結起來考慮項目整體的利益，比如說在設計階段就考慮施工和運營的問題，多方共同協商溝通做出決策，通過設計的優化降低運營階段的成本，將全生命周期的成本風險分攤到整個團隊上，這就有效控制住了PPP項目的成本，IPD模式的應用可以極大的促進各個參與方的團結，都為了一個目標而努力，通過風險共擔使得某個參與方的風險大大降低。

3.2 通過信息在項目的公有化控制

IPD理論需要各參與方信息進行信息的互通有無，這就改變了傳統模式下從“信息孤島”到“信息孤島”的弊端，但是在以前的科學背景下沒有相關的技術支撐，然而從21世紀以來，在“大數據”“BIM”等新名詞的時代背景下，BIM（建筑信息模型Building Information Modeling）為IPD模式的信息公有化提供了技術支持，政府對PPP項目成本控制的全部資料可以通過如果如圖2所示的BIM模型獲得。通過BIM技術將項目的所有參與者組織在一個模型上，各方的信息都以數據的形式存儲在BIM模型中，對項目信息的公有化是極大的推動，在BIM模型中，任何一個參與方進行的改變，就會自動對項目的其它階段做相應的調整。通過IPD模式、BIM技術的支持，各參與方都可以對項目有一定深度的了解，改變了傳統模式下項目的“信息不對稱”現象，從而通過信息在項目各方的公優化而達到成本的控制。

3.3 通過PPP項目合同變更控制

IPD模式可以有效的控制工程合同變更，進而加快了工程進度，最終實現了成本目標的控制，比如在Camino醫療小組山景辦公大樓項目中，項目團隊的生產效率提高了30%，并且達到了零沖突和低于0.2%的返工率，返工率的降低有效控制住了成本。依據工程合同變更的內容，可劃分為工作范圍變更、施工條件變更、設計變更、施工變更和技術標準變更等[5]。在PPP項目中，各參與者的合同關系如圖3所示，工程合同變更一般涉及到政府、設計方和承辦商等參與方，而在IPD模式下，這些參與方在初步設計階段就開始協調溝通，共同做出的決策更加合理，實施性更強，因此就有效的減少了在施工階段的工程變更，而且在IPD模式下的工程變更是需要多方協議中的各個參與方共同商量之后才能敲定，這樣就抑制了在PPP項目中傳統管理模式下的業主方即政府單獨要求改變就可以改變的問題，從而就可以有效的控制施工階段的成本增加。

3.4 通過建立完善的獎罰機制控制

政府對PPP項目的成本控制可以通過建立完善的獎罰機制，在傳統的PPP項目管理模式下，政府會對項目總承包商進行相應的獎勵和懲罰，這樣就沒有提高其它參與方的積極性，而在BIM技術下的IPD模式能避免這種現象的產生，在IPD模式中是以各參與方的團隊為基礎，通過BIM技術儲存的資料就可以知道是那個參與方的責任，繼而就可以對相應的負責人進行相應的懲罰，同樣的BIM技術的應用也可知道那個參與方完成的比較好，繼而進行相應的獎勵，這樣就提高的項目中的所有參與方的積極性，使各參與方都會盡自己最大的努力、團結一致的去完成TG（目標成本），從而政府就有效地控制了成本。

4 結語

綜上所述，在PPP項目中應用IPD 管理模式在能夠有效的減少工程變更、各個參與方的沖突、加強團隊的合作能力，繼而控制項目全生命周期的成本，最終到達我國應用PPP模式的目的。但是現階段我國在PPP項目應用IPD模式還存在著缺乏相關的專業人員以及由于項目前期需要大量資金從而導致在我國應用范圍不廣等問題，政府作為PPP項目的領導者，可以出臺適當的優惠政策推廣IPD模式在PPP項目中的應用，并結合PPP項目的特點開展適合的IPD模式，做好PPP項目的成本控制。

參考文獻：

[1]Miller R，Strombom D，Iammarino M，et al.The commercial real estate revolution[J].Hoboken：John Wiley & Sons，2009，328.

[2]David C Kent， Burcin Becerik Gerber. Understanding construction industry experience and attitudes toward integrated project delivery[J]. Journal of construction engineering. 2010， 136（8）： 815-825.

[3]The American Institute of Architects. Integrated project delivery a guide [M]： 2010.

[4]吳學偉，王英杰，羅麗姿.IPD模式及其在建設項目成本控制中的應用[J].建筑經濟，2014（01）：27-29.

[5]吳書安.工程變更的分類控制[J].東南大學學報，2012，14（3）：88-92.