深圳“整村統(tǒng)籌”土地整備模式對(duì)存量土地收儲(chǔ)的啟示

胡可可

摘要： 隨著新增建設(shè)用地供求關(guān)系陷入瓶頸，存量土地的收儲(chǔ)和開發(fā)利用成為必然趨勢(shì)，深圳“整村統(tǒng)籌”土地整備模式的提出，為存量土地收儲(chǔ)和開發(fā)利用提供了新的思路。本文從存量土地收儲(chǔ)的面臨的困境出發(fā)，梳理和總結(jié)“整村統(tǒng)籌”這一模式的運(yùn)作流程、主要特征，從而提出對(duì)存量土地收儲(chǔ)的思考和建議。

Abstract： With the bottleneck of supply and demand of newly-added construction land， the storage， development， and utilization of the stock land have become an inevitable trend. The proposal of "whole village co-ordination" land preparation mode in Shenzhen has provided new ideas for the storage and development of the stock land. This article starts from the difficulties faced by the storage of stock land， sorts out and summarizes the operation process and main characteristics of the model of "whole village co-ordination"， and then proposes thinking and suggestions on the storage of stock land.

關(guān)鍵詞： “整村統(tǒng)籌”；土地整備；存量土地收儲(chǔ)；利益平衡

Key words： "whole village co-ordination"；land preparation；storage of stock land；balance of interests

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2018）13-0064-03

0 引言

改革開放以來，中國(guó)城市化進(jìn)程在空間上表現(xiàn)為城市地域空間的集中和不斷擴(kuò)大，在城市化的初期和中期，一方面，作為城市建設(shè)用地的供應(yīng)者，政府傾向于使用土地成本低，權(quán)屬清晰的新增土地用于城市建設(shè)；另一方面，中國(guó)城市的建設(shè)多采用環(huán)形放射狀的道路網(wǎng)格局，使得城市建設(shè)的方向沿著道路向外擴(kuò)張。土地供應(yīng)模式和道路網(wǎng)形態(tài)的選擇，決定了中國(guó)城市在空間上沿著放射性交通線不斷向外圍圈層式擴(kuò)張，在平面上形成了所謂的“攤大餅”的城市形態(tài)。但隨著經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，城市建設(shè)用地的需求不斷增加，一味外擴(kuò)式的發(fā)展模式已經(jīng)觸及到了土地資源的底線，新增建設(shè)用地供應(yīng)非常緊缺，以一線城市為代表的土地供求矛盾達(dá)到非常緊張的地步，存量土地[1]的收儲(chǔ)和開發(fā)利用因此成為了很多城市解決空間發(fā)展瓶頸問題的必然選擇。

1 當(dāng)前存量土地收儲(chǔ)面臨的困境

1.1 用地權(quán)屬空間分散，利益主體多元化

存量土地類型主要包括舊居住用地、老工業(yè)用地和城中村土地等幾種代表性類型，存量土地的收儲(chǔ)和利用是各大城市的難點(diǎn)，最主要的原因在于，存量土地與增量土地儲(chǔ)備不一樣，存量土地收儲(chǔ)往往面臨著多個(gè)權(quán)利主體，用地權(quán)屬在空間上分散且犬牙交錯(cuò)。以存量土地收儲(chǔ)實(shí)踐中難度最大的城中村類型為例，同一片城中村土地上，往往包含村集體、企業(yè)主、私宅租戶，以及隱性的小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主等多個(gè)權(quán)利人。

1.2 土地價(jià)值顯化導(dǎo)致談判難度增加

隨著城市化進(jìn)程加快，土地價(jià)值迅速提升，以深圳為例，縱觀深圳十年房?jī)r(jià)，從2007年1.3萬元/平方米，到2017年的5.4萬/平方米，十年中漲了300%，平均土地單價(jià)也2007年的不足1萬元/平方米，飆升至2016年4.5萬/平方米。隨著土地價(jià)值快速躍升，存量土地的利益主體“守土意識(shí)”往往增強(qiáng)，不再滿足于以往征地模式中征地、拆遷、補(bǔ)償?shù)姆绞?，而要求以土地分配的形式分享土地增值收益。同時(shí)，以城中村為代表的利益主體，宗族勢(shì)力強(qiáng)大，兼有集體股份公司作為經(jīng)濟(jì)支柱，村集體往往都有很強(qiáng)的談判能力。當(dāng)政府仍采用傳統(tǒng)征地拆遷模式進(jìn)行土地收儲(chǔ)時(shí)，如果逐戶進(jìn)行拆遷補(bǔ)償談判，往往使得談判過程一拖再拖，交易成本激增，還可能導(dǎo)致“釘子戶”問題。

1.3 項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)的小地塊征儲(chǔ)

存量土地的收儲(chǔ)往往是在土地資源非常緊缺的城市，由項(xiàng)目帶動(dòng)的存量土地收儲(chǔ)是最常見的驅(qū)動(dòng)模式，單個(gè)項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)的零散征地、收儲(chǔ)，往往容易形成對(duì)城市空間的割裂，造成城市規(guī)劃實(shí)施困難，同時(shí)還有可能導(dǎo)致其他土地遺留問題。

2 “整村統(tǒng)籌”土地整備模式的運(yùn)作流程

“整村統(tǒng)籌”土地整備整體流程包括立項(xiàng)階段，方案編制階段和實(shí)施階段，在具體運(yùn)作過程中主要包括以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)：前期調(diào)查—整備范圍劃定—兩輪利益平衡—土地清理和移交、儲(chǔ)備。

①前期調(diào)查。由區(qū)土地整備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織轄區(qū)范圍內(nèi)的土地和建筑物（構(gòu)）附著物的測(cè)繪，對(duì)土地和建筑的位置、面積、功能、建筑質(zhì)量等信息進(jìn)行測(cè)繪和分類統(tǒng)計(jì)，并形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查報(bào)告；同時(shí)，市規(guī)劃國(guó)土委各區(qū)管理局根據(jù)備案材料和相關(guān)政策，以及現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)核查報(bào)告。

②整備范圍劃定。區(qū)土地整備機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)的訴求進(jìn)行調(diào)查和協(xié)商，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果組織開展可行性研究，明確納入“整村統(tǒng)籌”土地整備的范圍。

③兩輪利益平衡。第一輪利益平衡環(huán)節(jié)的主體是政府和社區(qū)，區(qū)土地整備機(jī)構(gòu)、市規(guī)土委管理局、街道辦事處與社區(qū)就留用地的位置、規(guī)模，建筑總量，以及補(bǔ)償資金，進(jìn)行協(xié)商談判和效益測(cè)算，達(dá)成利益平衡；第一步，確定政府和社區(qū)各自的土地規(guī)模。按照“優(yōu)先保障公共基礎(chǔ)設(shè)施”的分配原則，第一層次：根據(jù)現(xiàn)有法定圖則規(guī)劃或規(guī)劃研究確定公共基礎(chǔ)設(shè)施用地，第二層次，合理分配社區(qū)留用地和政府發(fā)展儲(chǔ)備用地，政府和社區(qū)共同分享土地增值收益。同時(shí)，社區(qū)留用地的規(guī)模還綜合深規(guī)土〔2015〕721號(hào)文件的相關(guān)核算方式確定。第二歩，確定社區(qū)留用地的選址。根據(jù)深圳沙湖社區(qū)和南布社區(qū)的實(shí)踐，留用地的選址一般遵循幾個(gè)原則，一是優(yōu)先保障城市規(guī)劃中重要基礎(chǔ)設(shè)施和市級(jí)、區(qū)級(jí)的公共服務(wù)設(shè)施等用地落實(shí)，二是優(yōu)先選擇現(xiàn)狀已建的集中成片合法用地。第三歩，確定留用地的規(guī)劃條件。根據(jù)721號(hào)文件存在兩種情形，一種是已編制法定圖則的地區(qū)，且不涉及法定圖則調(diào)整的，其規(guī)劃條件以已編的法定圖則為準(zhǔn)；另一種是涉及用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度等法定圖則強(qiáng)制性內(nèi)容調(diào)整的地區(qū)，或者未編制法定圖則的地區(qū)，需根據(jù)新的現(xiàn)狀情況以及社區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型的最新需求，進(jìn)行規(guī)劃研究，規(guī)劃研究成果經(jīng)批準(zhǔn)后納入法定圖則中。第二輪利益平衡環(huán)節(jié)的主體是社區(qū)、社區(qū)居民和其他利益主體（如承租企業(yè)），發(fā)揮社區(qū)的自治能力，由其自主協(xié)調(diào)各利益主體之間的利益分配。

④土地清理、移交和儲(chǔ)備。首先由市規(guī)劃國(guó)土委管理局、區(qū)土地整備機(jī)構(gòu)、街道辦事處和社區(qū)簽訂四方“整村統(tǒng)籌”土地整備項(xiàng)目框架協(xié)議，框架協(xié)議書作為留用地審批和出讓的依據(jù)；區(qū)土地整備機(jī)構(gòu)及房屋征收部門與社區(qū)簽訂拆遷安置與補(bǔ)償協(xié)議之后，社區(qū)確定是否引入市場(chǎng)開發(fā)主體，并由財(cái)政部門支付相應(yīng)補(bǔ)償款；社區(qū)依據(jù)項(xiàng)目框架協(xié)議書及歷史用地處置意見取得留用地的使用權(quán)，與市規(guī)劃國(guó)土部門簽訂土地使用權(quán)出讓合同，留用地入市需按深規(guī)土〔2015〕721號(hào)文中的相關(guān)規(guī)定補(bǔ)繳地價(jià)；屬于政府儲(chǔ)備土地的，社區(qū)應(yīng)與區(qū)政府、市規(guī)土委管理局簽訂土地整備協(xié)議書，辦理土地移交和驗(yàn)收入庫(kù)手續(xù)。

3 “整村統(tǒng)籌”土地整備模式的特征

3.1 從“征收—儲(chǔ)備”到“整理—儲(chǔ)備”的空間統(tǒng)籌思維

土地儲(chǔ)備和土地整備二者只有一字之差，但其中的內(nèi)涵則不一樣，土地儲(chǔ)備中包括土地征收和儲(chǔ)備兩個(gè)主要環(huán)節(jié)，而土地整備則主要包括土地整理和儲(chǔ)備兩個(gè)環(huán)節(jié)，這里的土地整理具體來說是土地產(chǎn)權(quán)的騰挪、整合和重新分配。

目前，深圳需要整備的存量土地基本位于各農(nóng)村社區(qū)，由于深圳特殊的土地歷史遺留問題，導(dǎo)致存量土地上合法土地（已國(guó)有化土地）與合法外土地（未征轉(zhuǎn)土地）同時(shí)存在于一個(gè)社區(qū)轄區(qū)內(nèi)，并且二者分布零散無序，呈現(xiàn)出犬牙交錯(cuò)的空間特征。如果通過征地模式進(jìn)行土地整備，政府無非是收儲(chǔ)到一些碎片化的土地，難以進(jìn)行再開發(fā)，更無法滿足重大項(xiàng)目的規(guī)劃落實(shí)。顯而易見的是，在一個(gè)小范圍內(nèi)進(jìn)行空間騰挪幾乎是不可能的，只有大范圍甚至整村的土地參與整備，才能保證空間騰挪的可行性。而“整村統(tǒng)籌”土地整備模式的思路是，將未征轉(zhuǎn)的土地在空間上與合法土地進(jìn)行騰挪和集中，并分配給政府和社區(qū)雙方，使政府能收儲(chǔ)到成片的建設(shè)用地，而社區(qū)也能擁有成片集中的土地用于發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，達(dá)到了化零為整的效果，促進(jìn)了土地的集約利用水平。

3.2 從“漲價(jià)歸公”到“私公兼顧”的土地增值收益分配機(jī)制

從各地實(shí)踐中不難看出，存量土地收儲(chǔ)最大的矛盾在于各土地權(quán)利人關(guān)于土地增值收益分配的爭(zhēng)議。實(shí)際上，關(guān)于土地增值收益分配的爭(zhēng)議由來已久，具有代表性的幾種觀點(diǎn)包括“漲價(jià)歸公”[2]論、“漲價(jià)歸農(nóng)”[3]論和“私公兼顧”[4]論。“漲價(jià)歸公”論認(rèn)為土地升值的原因，是由社會(huì)改良和工商業(yè)進(jìn)步帶來的土地增值收益，應(yīng)當(dāng)歸社會(huì)全民共同所有。我國(guó)的征地補(bǔ)償制度遵循的就是“漲價(jià)歸公”的原則，一些學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，征地補(bǔ)償制度將農(nóng)村集體土地征用為城市建設(shè)用地后，城市工商業(yè)部門從中積累了巨大財(cái)富，而被征地的農(nóng)民卻越來越貧窮，因此提出了“農(nóng)地轉(zhuǎn)非”之后的土地自然增值，應(yīng)當(dāng)完全歸土地原權(quán)利人——農(nóng)民所有的觀點(diǎn)，這就是“漲價(jià)歸農(nóng)”論的基本思想[5]。另有一派學(xué)者認(rèn)為“‘漲價(jià)歸農(nóng)與‘漲價(jià)歸公針鋒相對(duì)地處于兩個(gè)極端，兩者都具有一定的片面性”[6]，應(yīng)當(dāng)由不同的主體合理分配土地的增值收益[7]，并據(jù)此提出了“私公兼顧”論。根據(jù)研究顯示，在以往的存量土地收儲(chǔ)中，政府和農(nóng)村集體的收益分配比例嚴(yán)重失調(diào)，約為17：1[8]，其他關(guān)于增值收益分配的現(xiàn)狀研究結(jié)果均表示目前的分配狀況顯失公平、有待調(diào)整[9]。

“整村統(tǒng)籌”模式吸取了傳統(tǒng)發(fā)展的教訓(xùn)，承認(rèn)了在土地增值分配過程中“私公兼顧”的合理性，具體而言，首先，提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。參考周邊市場(chǎng)價(jià)格，對(duì)建筑物和土地分別實(shí)施貨幣補(bǔ)償；其次，補(bǔ)償類型也增多。不僅包括土地補(bǔ)償、房屋主體補(bǔ)償、室內(nèi)裝修補(bǔ)償、附著物補(bǔ)償、搬遷補(bǔ)助、過渡補(bǔ)助、首層住房補(bǔ)助、改商業(yè)用途房屋補(bǔ)助、辦證補(bǔ)助、提前簽約搬遷獎(jiǎng)勵(lì)金、住房遷換權(quán)益保障；最重要的是通過政府讓利似的 “留用地指標(biāo)”的比例大大提升，允許其優(yōu)先選擇地塊，并且留用地可以選擇通過補(bǔ)繳地價(jià)后合法入市，或者通過租賃、物業(yè)管理等發(fā)展生產(chǎn)獲得收入，大大保障了原土地權(quán)利人當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益。

3.3 從“一對(duì)多”談判到“兩輪博弈”的利益談判機(jī)制

在深圳農(nóng)村社區(qū)中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，既是經(jīng)濟(jì)組織單位，也是基層管理組織，是最適合作為博弈主體代表的組織。“整村統(tǒng)籌”土地整備模式利用這一點(diǎn)，大大節(jié)省了交易成本和避免“釘子戶”問題。“整村統(tǒng)籌”模式將利益談判過程分為“兩輪博弈”，第一階段：由政府與社區(qū)算政策大賬，在綜合考慮政府、社區(qū)與居民多方利益的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌解決政策應(yīng)該留給社區(qū)的土地利益；第二階段，在政策大賬的范圍內(nèi)，充分發(fā)揮社區(qū)自主決策的能動(dòng)性，按相關(guān)規(guī)定對(duì)社區(qū)范圍內(nèi)的房屋權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償安置，自主解決社區(qū)內(nèi)部歷史遺留和相關(guān)政策問題，完成社區(qū)內(nèi)部的房地產(chǎn)確權(quán)工作；自主開展房屋補(bǔ)償、拆除與安置工作，在其留用地開發(fā)及房屋征收補(bǔ)償過程中同時(shí)解決政府?dāng)M收回土地的清理和移交工作。這樣做的好處是，將政府與多個(gè)利益主體之間的矛盾，轉(zhuǎn)化為村集體與村民之間的矛盾，大大減少了政府與村民之間的直接沖突，同時(shí)，由于村集體是民主選舉的組織，比政府有更合適的手段和方式去處理個(gè)別不合理要價(jià)的提出。

4 深圳“整村統(tǒng)籌”對(duì)存量土地收儲(chǔ)的啟示

4.1 統(tǒng)籌思維在存量土地收儲(chǔ)中的作用

長(zhǎng)期以來在項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)下，我國(guó)存量土地收儲(chǔ)往往以小地塊為特征，而運(yùn)用統(tǒng)籌思維，可以在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行空間統(tǒng)籌，將政府土地、其他利益主體土地進(jìn)行整合、騰挪和集約利用，達(dá)到化零為整的效果。通過騰挪、整合后，梳理了混亂的權(quán)屬，為城市規(guī)劃的實(shí)施提供了更好的條件，政府土地和其他利益主體土地都可以統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實(shí)施，有效釋放未利用土地，拓展城市發(fā)展空間，提升土地節(jié)約集約利用水平。

4.2 公平合理的土地增值收益分配機(jī)制

存量土地收儲(chǔ)后的開發(fā)利用，是將土地資源從低效利用轉(zhuǎn)換到高效利用的過程，而在這個(gè)過程中，必然存在巨大的土地升值空間[10]——即土地增值收益空間。面對(duì)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和經(jīng)濟(jì)勢(shì)力上都越來越強(qiáng)勢(shì)的土地原權(quán)利人，“漲價(jià)歸公”的土地增值收益分配方式在當(dāng)前的形勢(shì)下已經(jīng)無法延續(xù)，公平合理的土地增值收益分配機(jī)制越來越成為存量土地收儲(chǔ)中最迫切的客觀需求。

4.3 良性的利益談判機(jī)制

伴隨著土地權(quán)利人土地利益預(yù)期的增大以及談判水平的提高，利益談判的難度越來越大。土地整備中參與主體包括政府和土地原有使用者，其中土地原有使用者既包括村民個(gè)體，也包括村集體這一基層組織。土地原有使用者的利益訴求既包含每個(gè)村民個(gè)體的利益，也包含村民集體的總體利益。彭小兵等人的研究顯示，由于收入、工作和社會(huì)地位的差別，土地原有使用者群體客觀上存在一定的社會(huì)分層，這種內(nèi)部社會(huì)分層的形成，導(dǎo)致處于不同社會(huì)階層的土地原有使用者對(duì)具體的拆遷行為、拆遷補(bǔ)償安置的接受、在拆遷談判中的博弈地位、博弈策略等方面具有顯著的差異[11]。通過“兩輪博弈”的方式，構(gòu)建良性的利益談判機(jī)制，能有效地避開“釘子戶”，加大談判的推進(jìn)力度，提高談判的有效性。

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