基于“多規合一”的海岸帶綜合管控研究

姜憶湄，李加林，馬仁鋒，吳丹丹，王騰飛，葉夢姚

（1.寧波大學地理與空間信息技術系，浙江 寧波 315211；2.浙江省海洋文化與經濟研究中心，浙江 寧波 315211）

1 引言

海岸帶地處海陸交界處，自然及人文資源豐富，地理位置優越。隨著陸地資源的逐漸耗竭，開發利用海岸帶及海洋資源成為沿海地區拓展生存、發展空間以及培育新經濟增長點的重要方式，目前海岸帶已成為人類生產與生活最密集的地帶。然而，受海陸雙重作用的海岸帶生態系統敏感脆弱，在極大的人口密度、高強度的開發利用以及開發者淡薄的生態環境保護意識等壓力下，海岸帶地區資源迅速萎縮，生態環境惡化，自然災害頻發，生態系統衰退甚至喪失。為了協調海岸帶開發與保護，實現海岸帶可持續發展，“海岸帶綜合管理”（Integrated Coastal Zone Management，ICZM）一詞正式被提出并得到了沿海各國的重視[1]。

海岸帶規劃是其開發與管理的標尺，海岸帶開發過程中的各種建設活動均需符合相關規劃。中國目前實行部門并行的規劃管理體制[2]，各部門依據相應的法律法規，圍繞自身的職責、管理權限以及利益偏好組織編制和實施各自的規劃。隨著海岸帶開發利用愈加深入，出于不同目標對海岸帶實施管理的涉海部門也隨之增加。由于涉海部門眾多且相互之間規劃導向不同，難免出現部門職能范圍交叉或相互推諉的現象，造成管理上的重疊或“真空”[3]，進而導致海岸帶地區用地沖突，項目審批繁瑣、落地困難，各利益相關者間矛盾不斷，嚴重降低了海岸帶綜合管理效率。因此，推進多部門并行的規劃體制改革，建立區域功能綜合性規劃體系已如箭在弦。為此，近年來國家頒發多項文件積極推進“多規合一”[4-5]，力圖通過各部門協調，有機融合各項規劃，實現一個市縣一本規劃、一張藍圖。2000年以后，國內越來越多的地區開展了“多規合一”的實踐工作，歸結起來主要有兩種改革方向：一是在既有行政架構下的規劃技術協調或組織機制協調；二是基于行政架構重組進行規劃制度協調。

立足于“多規合一”編制海岸帶綜合規劃是解決海岸帶用地矛盾的根本措施，也是提升海岸帶綜合管理、利用效率及推進海岸帶生態文明建設的有效手段。本文在分析海岸帶規劃管理現實難題的基礎上，初步構想了基于“多規合一”的海岸帶綜合規劃并分析了海岸帶綜合規劃的特征及其戰略定位。同時，探討了“多規合一”背景下海岸帶綜合規劃編制的核心內容，并提出了保障規劃成果落地的管控策略，以期為其他地區海岸帶綜合規劃的編制及實施提供參考。

2 海岸帶綜合規劃編制的現實問題

制定規劃是合理開發利用海岸帶的重要手段之一，但目前的規劃管理體制在海岸帶地區適應不良，各規劃在實施過程中矛盾重重，阻礙了海岸帶地區社會經濟發展，海岸帶綜合規劃的編制勢在必行。

2.1 涉海管理體系龐大，部門管理邊界模糊

海岸帶地區同時囊括陸域和海域，開發利用方向多樣、程度高，涉及海洋局、交通委、國土局、水利局、住建委、規劃局、發改委和環保局等多個管理部門。以寧波市海岸帶建設管理為例，發改部門持立項審批權，國土局、海洋與漁業局持用地、用海審批權；水利局主管水利設施建設；交通設施主要由交通委（港口管理局）管理；城市建設主要由住建委、城管局管理；環保局統籌負責海岸帶環境保護；海事局主要負責對水上水下工程施工許可、船舶安全、船舶環境污染等進行管理。可見海岸帶管理體系龐大，理論上各部門各司其職，實際上卻存在職能交叉和空白的問題。如根據《土地管理法》，灘涂屬于土地資源，國土局對其有用地審批權，但水利局也持有灘涂圍墾項目的審批權，造成審批困難。又如海洋與漁業局、交通委（港口管理局）和水利局均有對海域功能的規劃權限，易引起相同空間設置不同主導功能的矛盾。海岸帶地區多頭管理的現象，不僅降低了資源利用效率，也不利于海岸帶綜合規劃的編制和實施。

2.2 涉海規劃種類繁多，規劃部門事權不清

海岸帶地區區位特殊、資源競爭性大，各部門依據其職責與發展需求制定規劃，導致海岸帶地區規劃龐雜。以寧波市為例，海洋與漁業局制定海洋功能區劃，海洋事業規劃，海洋開發、保護、管理等專項規劃；交通委（港口管理局）制定道路交通、港口航道錨地等專項規劃；國土資源局制定土地利用總體規劃；旅游局制定濱海旅游發展規劃等；環保局制定環境功能區劃，環境保護、修復等規劃；農業局制定農業發展規劃；林業局制定林業發展規劃；水利局制定水利發展規劃、水資源保護規劃等；規劃局制定城市發展總體規劃、各類區域性發展規劃等；發改委制定主體功能區劃等。另外，沿海濱海新區、工業園區等均制定有各自的發展規劃。眾規劃要在編制過程中協調各方需求，達到功能配套、目標一致難度很高，而中國規劃事權劃分尚未有明確的法律依據，規劃事權范圍不明確的問題仍普遍存在，增加了海岸帶綜合規劃編制的難度。

2.3 海岸帶范圍界定困難，規劃空間部署差異大

海岸帶綜合規劃屬于空間規劃，基于對空間要素屬性的認知配置海岸帶范圍內的空間資源，涉及海岸帶范圍界定以及空間布局兩大難題。海岸帶地處陸洋交界，兼備陸地和海洋的雙重地理特性，以及自然與社會的雙重屬性。故其寬度的界定需綜合考慮所在區域環境、技術、政治與經濟以及海陸相互作用的影響，造成海岸帶范圍界定困難，至今海岸帶界定仍存分歧。而且，海岸帶地區規劃種類多，編制基礎不同，對同一空間的規劃在功能上可能存在沖突，使空間布局成為規劃間矛盾的焦點。以浙江省某海岸帶陸域部分為例，將土地規劃、城市規劃、生態保護紅線規劃以及灘涂圍墾總體規劃等兩兩疊加后發現，土地規劃與城市規劃、城市規劃與生態保護紅線規劃之間的沖突最為顯著。尤其是城市規劃與土地規劃對城鄉空間的布局與管制分區的部署不同，編制規劃時兩者的用地布局和規模差異較大，兩者沖突面積達83.41 km2，其中城市規劃建設用地超出土地規劃允許建設范圍的面積達74.06 km2。

2.4 海陸功能關聯度低，海陸單線發展現象明顯

隨著市場經濟體制的建設，沿海地區對海岸帶的重視程度日益加深，將海岸帶地區納入了規劃編制范圍內，各規劃呈現出綜合性發展趨勢[6]。由于目前海岸帶地區管理尚未列入陸域規劃的強制性內容，在規劃中多宏觀敘述且篇幅十分有限，加之其多從沿海陸域開發利用現狀及需求的角度出發編制規劃，故沿海城市的陸域規劃并未區分于其他內陸城市，以至于規劃無法充分發揮濱海地區獨特的區位和資源優勢。三項主要的海洋規劃以海洋主體功能規劃為核心，海域規劃和海岸帶保護與利用規劃均為該規劃的量化和具體化。此外，三項海洋規劃中，海岸保護與利用規劃以海岸線及向海一側一定寬度的海域為主，而其他海洋規劃對象均以海域為主，鮮少涉及海岸帶地區的陸域部分，缺乏針對性的管理措施[7]。可見，海岸帶地區的相關規劃總體而言海陸功能關聯度仍較低，海陸分割現象依然顯著，不能適應海岸帶綜合發展的客觀需求，也影響了中國“陸海統籌”戰略的推進。

3 海岸帶綜合規劃的構想

海岸帶地區當前多部門編制、實施平行規劃的方案易引起各方利益博弈而造成部門分割，導致各規劃的預期目標和制定原則存在分歧與矛盾[6，8]。當前，涉海部門職能邊界模糊，涉海規劃種類多、數量大，空間部署差異大、海陸割裂現象顯著，已經不能適應海岸帶綜合發展的客觀需求。因此，站在海陸統籌的高度，改革中國目前實行的多部門并行的規劃管理體制，整合海岸帶海陸區域實現海岸帶空間綜合規劃與利用是海岸帶地區今后的發展趨勢，而通過“多規合一”的手段徹底實現行政管理體制的變革則是海岸帶綜合規劃能否最終實現的關鍵點。

3.1 海岸帶綜合規劃的內涵

以海陸統籌為切入點，海岸帶綜合規劃應包括：（1）統籌海陸空間。現有規劃陸海割裂嚴重，且海岸空間界定尚無定論，立足于海域或陸域考慮其利用方向，兩者缺乏銜接導致矛盾頻發。海岸帶綜合規劃空間應整合海岸帶陸域空間和海域空間，其寬度的界定，應綜合考慮所在區域環境、技術、政治與經濟以及海陸相互作用的影響。（2）統籌各項涉海規劃，即“多規合一”。這是在規劃技術協調的基礎上，建立規劃統籌協調機制，將這些規劃中的“空間元素”落實到同一空間，形成一個高于這些規劃的上位空間規劃，包括總體發展目標、功能分區、空間布局等核心內容。同時，以該規劃為縱向規劃的接口規劃，向上承接各類上位規劃，向下統籌各類專項規劃[9]；作為各橫向規劃間的協調規劃，明確部門事權范圍，最終形成一個層級清晰、功能精準的規劃體系。（3）實現海陸生態、社會和經濟統籌發展。海岸帶是一個由社會、經濟、生態環境三個子系統復合而成的復雜系統，故海岸帶綜合規劃應包括實現海陸經濟、海陸環境、海陸社會及海陸管理統籌發展4方面的內容。

3.2 海岸帶綜合規劃的基本特征

基于“多規合一”的海岸帶綜合規劃，應具備如下特征：（1）戰略性：海岸帶綜合規劃屬于戰略規劃而非實施性規劃，其內容具有高度概括性，為海岸帶地區開發與保護搭建策略框架并提供戰略性布局指引[10]。（2）綜合性：海岸帶綜合規劃應立足于“多規合一”，整合海岸帶陸域與海域空間，統籌協調海岸帶地區的相關部門及其規劃，綜合考慮政治、經濟、社會、文化、生態等各方面的要求，綜合性極強。（3）統一性：海岸帶綜合規劃為海岸帶地區涉及的相關規劃設立了統一的總體發展目標、技術標準，并將各規劃按不同的功能導向統一到一個空間范圍進行統籌部署，構筑海岸帶地區空間管控“一張藍圖”。（4）適應性：規劃是一個動態過程，作為統籌海岸帶地區發展的海岸帶綜合規劃，應隨規劃實施過程中新信息的獲取和應用適時調整。（5）民主性：海岸帶綜合規劃涉及政府、相關部門及社會公眾等多方利益，編制過程中應遵循公平、公正、公開的原則，聽取多方意見，形成民主、開放的議事制度。

3.3 海岸帶綜合規劃的戰略定位

海岸帶綜合規劃從海岸帶地區總體發展戰略高度協調各項規劃[2]，應是海岸帶規劃體系中的頂層設計，處于核心地位。雖然海岸帶地區現行的各項規劃間存在矛盾與沖突，其中任一規劃都無法在空間上統籌引領其他規劃，但其對相關行業意義重大。且中國現行自上而下的行政管理架構由來已久，短期內難以實現根本變革。因此，基于“多規合一”的海岸帶綜合規劃不會取代任何既有規劃，而是立足海陸統籌發展戰略高度，構建協調機制以融合各項規劃，即綜合協調陸海規劃部門編制規劃時所借鑒的規劃理念、所依據的法律法規以及所采用的技術標準，設立統一的區域發展總體目標，考慮陸海相互影響確定陸海功能分區與空間布局，形成海岸帶空間規劃管理“一張圖”、審批“一張表”。此外，在綜合規劃下再編制詳細規劃和行動計劃，確保規劃落地，并對海岸帶涉及的各種專項內容編制專項規劃，由相關部門分頭實施[10]。由此形成一個空間上海陸統籌，橫向規劃間充分整合、事權清晰，縱向規劃間層級分明、充分銜接的海岸帶綜合規劃體系。解決目前涉海規劃部門職能模糊、“規劃打架”、陸海空間割裂導致的資源利用率低等不良現象，實現海岸帶空間統籌發展。

4 海岸帶綜合規劃編制的方法

目前，已有多地率先開展了“多規合一”的編制，但從已有的實踐成果來看，將“多規合一”的成果應用于海岸帶地區的的研究仍不多見。本文提出基于“多規合一”的海岸帶綜合規劃，構建海岸帶“多規合一”的總體框架和技術路徑，并建立“多規”統一與協調機制。

4.1 海岸帶“多規合一”的總體框架

根據海岸帶綜合規劃的內涵，本文提出海岸帶“多規合一”的總體框架（圖1）。該規劃從海陸自然屬性著手，將海岸帶地區視為一個統一的空間單元，構建空間功能分區體系、環境保護分區體系和災害防御分區體系等，分別對應海岸帶地區的空間規劃、災害防御規劃和環境保護規劃，這三個規劃也是海岸帶綜合規劃的核心組成部分。在此基礎上構建“多規合一”的信息聯動平臺，最終形成海岸帶綜合規劃體系。

空間功能分區。綜合考慮海岸帶地區的自然和社會經濟條件，運用指標評估法評價海岸帶的資源環境承載力、現有開發密度和發展潛力等，并據此劃分出最優的主體功能分區。指標評估劃分單元，可協調不同規劃間的統計口徑差異，并盡量統一規劃期限。海岸帶主體功能區劃明確了海岸帶地區的主體發展功能、產業布局、土地/海洋空間利用方向、海岸線功能等，在區劃范圍內開展的建設活動均要與之相符。

環境保護分區。海岸帶區域環境保護規劃是指導沿海地區環境保護的指導性文件。制定的海岸帶生態保護紅線應作為主體功能區劃分的控制線，除空間區域的生態紅線以外，也就污染物總量控制、自然岸線保有率、耕地面積保有率、濕地面積保有率等制定“生態紅線”，可據此構建環境保護分區體系。

災害防御分區。以海岸帶所在地區的現行海洋災害防御規劃、防洪排澇規劃、地質災害防御規劃、防風林帶建設規劃等專項規劃為基礎，開展海岸帶地區災害風險評估，并據此建立海岸帶災害防御分區體系。

4.2 海岸帶“多規合一”技術途徑

根據上文提出的海岸帶“多規合一”的總體框架，綜合考慮各涉海規劃的編制理念、采用的技術標準以及所涵蓋的空間要素，提出實現海岸帶“多規合一”的技術途徑。

（1）開展各規劃部門基礎數據整合工作，統一數據獲取的技術標準、用地分類標準與數據格式后，建立“多規合一”空間信息系統，并以之為核心樞紐，鏈接國土局、發改委、環保局及海洋與漁業局等涉海部門的規劃信息系統，構建海岸帶“多規合一”的信息聯動平臺[11]，實現部門信息共享。

基于“多規合一”空間信息系統，在GIS平臺中疊加土地利用規劃、城市總體規劃和海洋功能區劃，進行初步融合，產生海岸帶主體功能區劃圖。對融合過程中出現沖突的斑塊進行分類匯總，根據其成因和預期目標通過部門協調，創建斑塊沖突處理辦法，并依據辦法解決規劃沖突問題。

基于GIS平臺的疊加分析功能，實現海洋環境保護規劃與水環境保護、陸域環境保護規劃的融合；實現海洋災害防御規劃與防洪排澇規劃、地質災害規劃等陸域防災減災規劃的融合。進一步將上述融合結果與海岸帶主體功能區劃圖疊加，形成海岸帶綜合規劃圖，作為海岸帶綜合發展規劃之參考。

圖1 基于“多規合一”的海岸帶綜合規劃總體框架Fig.1 The general framework of the integrated coastal zone planning based on the multiple planning integration

4.3 構建“多規”統一與協調機制

基于既有行政架構的組織機制協調是目前開展“多規合一”工作較為行之有效的一種方式，主要通過建立強有力的組織協調與推進機制，以行政力推動“多規合一”工作實施。首先，應明確規劃實施主體并建立自上而下的督導與協調機制，如組建海岸帶綜合規劃委員會。同時，以各職能部門現有的管理權限為基礎，通過委員會做好不同層級與平行部門之間的協調工作，厘清相關部門的事權具體范圍、內容和層級，使各職能部門間橫向協調與垂直管理有序銜接，力求各部門責權分明、事權空間落地。其次，建立健全的監督、反饋與問責機制，全程全面監督規劃的編制、實施、管理以及修改，并根據監察部門以及各職能部門的反饋進行問責。最后，應通過立法確定海岸帶綜合規劃的法律地位，使之具備法律效力，明確海岸帶綜合規劃在海岸帶規劃體系中的核心地位。

5 海岸帶綜合規劃的管控策略

5.1 確立海岸帶綜合規劃的實施主體

海岸帶地區普遍存在管理權限分散、部門間利益博弈以及資源競爭的問題，在此背景下任一部門獨立實施海岸帶綜合規劃都會遭到其他部門的反對，給海岸帶地區規劃的編制、實施與管理造成困難。明確的行政主體是落實海岸帶綜合規劃的重要保障，可吸收多方力量包括政府相關部門、相關研究機構及其他非政府組織共同組建市級政府層面的海岸帶綜合規劃委員會，負責海岸帶綜合規劃的編制工作，而區縣政府負責規劃的實施和反饋[12]。委員會下設領導小組，由市級行政主管領導任小組組長，主要參加部門（如海洋漁業、城市規劃局、環保局）為領導小組成員，其他涉海政府部門、研究機構和民間團體代表為委員會成員。

5.2 建立健全監督、反饋與問責機制

完善的監督與問責機制是海岸帶綜合規劃高效運轉的重要保障。因此，必須建立自上而下、全面全程的規劃實施監管制度[13]，對基于“多規合一”的海岸帶綜合規劃在空間規劃信息數據庫和信息聯動平臺的創建與使用以及配套法規和政策的制定與實施進行全程跟蹤，嚴格監督。鑒于此，應成立專業監察部門，負責監管內容、要求和流程的制定，并將監察數據庫鏈接到信息聯動平臺，以便監督工作的開展。此外，可拓寬個人以及非政府組織的反映渠道，充分發揮公眾力量，開展社會監督。同時，定期開展規劃實施評估，各部門及時反饋實施情況，監察部門根據事權范圍進行部門問責，并將評估結果納入市、縣（區）領導干部政績考核體系。

5.3 構筑海岸帶“多規合一”依法管理體制

中國現有的眾多規劃均依據相關法律制定，只有納入國家法定規劃編制體系的規劃才具備法定效力。因此，經由各涉海部門協調產生的、基于“多規合一”的海岸帶綜合規劃不具備法律效力，需各部門依據“多規合一”成果按程序修改法定規劃、確定其法律地位后才能作為項目審批的規劃依據，真正應用于實踐。另外，為保障后續“多規融合”成果得到有效運行實施，應逐步完善配套的法律、法規及政策，增強規劃編制與實施的制度保障及其權威性[14]。如制定《海岸帶“多規合一”運行管理實施方案》等技術管理規定，研制《海岸帶綜合管理意見》，并在實施過程中進行修訂形成《海岸帶管理條例》并將之納入地方立法等，以保障海岸帶“多規合一”技術成果深入推進實施。

6 結語

海岸帶綜合規劃是海岸帶地區空間功能部署和資源利用的總體依據，也是涉海部門在資源開發和管理方面沖突協調的依據。規劃在中國屬于政府行為，在政府管理體制下存在和運作[15]，而中國目前部門割據的規劃管理體制，造成上下級規劃以及平行規劃間矛盾沖突不斷，嚴重影響規劃有效性的發揮，改革當前的行政管理體制、實現“多規合一”已勢在必行。然而，中國自上而下的行政管理體系運行已久，長期以來已形成了各部門慣用的管理體系和工作方法，一旦進行大規模的政府部門調整重組，短期內很可能因為部門間難以磨合造成政府行政效率進一步下降，影響“多規合一”工作的開展。

鑒于“多規合一”工作的迫切性，短期內可在既有行政框架下，以規劃技術協調為基礎，通過建立高級別的專職辦事機構（如海岸帶綜合規劃委員會）與領導小組開展組織機制協調，作為“多規合一”工作過渡時期的方案。待國家、省層面類似的大部制改革開展，上下級溝通銜接無礙、各級部門磨合程度較高時，可開展基于行政架構重組的規劃體制改革。編制海岸帶綜合規劃時只有站在海陸統籌的高度，綜合考慮海岸帶地區的自然、社會與經濟基礎及其特殊性，以海岸帶地區海陸的綜合性發展為落腳點，以統一的發展目標高度融合海陸各相關規劃方能形成適用于海岸帶地區綜合管理與發展的規劃。同時以此作為頂層設計，協調各縱向層級與橫向部門的規劃，形成完整的海岸帶綜合規劃體系才能真正確保規劃落地，實現海岸帶空間的可持續發展。

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