基于全過程的土地整治項目實施問題、成因及對策研究

唐秀美，潘瑜春，劉 玉，童秋英，鄧勝華，胡月明，鄭艷東，郝星耀

（1.北京農業信息技術研究中心，北京 100097；2.國家農業信息化工程技術研究中心，北京 100097；3.武漢市國土資源和規劃信息中心，湖北 武漢 430014；4.華南農業大學信息學院，廣東 廣州 510642；5.河北省土地整理服務中心，河北 石家莊 050051）

1 引言

土地整治是緩解人地矛盾、保持耕地總量及質量平衡的有效手段和途徑，對保障國家糧食安全、統籌協調區域經濟社會發展、實現土地資源優化配置具有重大作用[1]。自1998年以來，土地整治逐步實現了由自發、無序、無穩定投入到有組織、有規范、有比較穩定投入的轉變。大量土地整治項目的實施提高了土地利用效率，改善了區域生產生活條件和生態環境[2-3]。2017年2月，國土資源部、財政部聯合印發《關于新增建設用地土地有償使用費轉列一般公共預算后加強土地整治工作保障的通知》，決定從2017年1月1日起，新增建設用地土地有償使用費（以下簡稱“新增費”）由政府性基金預算調整轉列為一般公共預算。這意味著新增費預算管理方式將實現由政府性基金“以收定支、專款專用”向“以規劃定任務、以任務定資金”的重大轉變，給土地整治事業發展帶來深遠影響。當前中國土地整治多以項目的形式推進，在新形勢下，如何快速、高效地實施土地整治項目，是亟待解決的問題。

已有土地整治項目的實施對于維護糧食安全、保護生態環境、統籌城鄉發展和優化用地布局等方面起到了重要作用，但有研究表明[4-5]，并不是所有土地整治項目的實施效果都符合預期，一些項目在實施中存在規劃設計變更多、實施周期長、實施效果不理想等一系列問題[6-7]。近年來，國家相繼出臺了《國家投資土地開發整理項目管理暫行辦法》、《土地開發整理項目資金管理暫行辦法》、《土地開發整理項目驗收規程（修訂）》、《關于做好土地開發整理權屬管理工作的意見》等土地整治的法律規范或行業準則，開始重視土地整治項目的高效實施問題。目前有關土地整治實施評價方面的研究重點關注土地整治所帶來影響及效益方面[8-10]，包括效益的概念界定[11]、不同效益的評價指標[12-13]及評價方法[14-15]等，評價類型包括經濟效益[16]、社會效益[17-18]及生態效益[19]等。總體而言，現有的土地整治評價研究主要側重整治后的績效，項目完成后的評價可以反映項目實施的效果，但無法反映項目實施中各個環節出現的問題和原因，從而難以提出具有針對性的整改措施。基于此，本文在整理湖北省、湖南省、廣東省、河北省、吉林省、海南省等約80個土地整治項目的基礎上，著眼于項目實施全過程分析土地整治項目實施重點環節的突出問題及其成因，并從控制環節方面提出相關的對策建議，以期為土地整治項目的高效實施和政府部門相關政策制定提供參考依據。

2 土地整治項目存在問題及其成因機制分析

通常，土地整治項目實施過程劃分為申請立項、規劃階段、項目實施和驗收4個階段（圖1）。土地整治項目實施步驟較多，涉及多個單位。本文通過梳理湖北省、廣東省、河北省、吉林省、海南省等約80個土地整治項目的基礎資料，并結合在湖北省、湖南省、廣東省、海南省等土地整治項目區的實地調研，參考相關文獻成果[4-6，20-23]發現，部分土地整治項目實施過程中存在規劃設計變更大、實施周期超期、工程質量不優、后期管護缺乏等問題。因此，本文從土地整治項目的實施過程入手，結合容易出問題的關鍵環節進一步分析其成因機制。

2.1 規劃設計變更大

對某市已經施工完畢的39個土地整治項目進行匯總統計發現，有35個項目發生了規劃變更，僅有4個項目沒有變更。其中，有1個項目變更了4次，1個項目變更了3次，4個項目變更了2次，29個項目變更了1次，說明規劃設計變更大的問題在土地整治項目中較為常見。可以從規劃因素和規劃外因素兩方面分析規劃設計變更大的原因，并從立項審查、規劃評審、招投標、工程實施和資金評審等環節進行控制，涉及到規劃設計單位、農戶、管理部門等（圖2）。

圖1 土地整治項目實施一般流程Fig.1 General process of land consolidation project implementation

圖2 土地整治項目規劃設計變更大成因機制圖Fig.2 The causal mechanism of planning and design change in land consolidation

2.1.1 規劃因素

（1）設計勘查準備時間不足。大部分土地整治項目的規劃設計時間約1—2個月，包括項目測量、現場踏勘、可研報告編制、規劃設計、預算編制、征求意見、評審修改等內容。設計單位存在人員少、任務重、時間短的現實情況，造成設計過程中的現場勘察、討論、規劃、單項工程的測量放樣、工程設計等工作測試不夠，影響了規劃設計質量，直接導致施工后工程規劃的臨時調整。某些項目在設計時缺乏切實的分析論證，與項目區的農業發展要求不相適應，導致項目設計變更過多，且手續繁多。因此，在具體的規劃設計中有必要加強項目的設計深度，不僅能簡化和規范項目工作流程，也有利于節約單位的項目經費。

（2）專業技術人員不足，人員變動頻繁。土地整治項目應配備土地整治專業人員全程跟蹤負責。但由于專業技術人員的稀缺，往往會造成一人負責多個項目的現象，導致人力資源分配不合理，影響工作質量和效率，且項目的監管也會受到影響。同時，設計單位員工的流動性大，很難全程跟蹤服務某個土地整治項目。項目的后期變更與前期規劃設計往往由不同的設計人員承擔，影響了后期項目跟蹤服務。變更人員大多不了解項目具體情況，對建設單位提出的變更要求難以提出合理建議，只能被動接受變更訴求，導致實施預期效果偏離了規劃設定目標。

（3）技術水平參差不齊。土地整治規劃設計是一項專業性較強的工作，對于設計單位和人員的要求較高，特別在施工圖設計中，許多重要的單體工程需要更加詳細的圖件資料。實際操作中，設計單位往往沒有進行局部詳細測量，大多在小比例尺的工作底圖上進行設計，與實際存在偏差；有的設計人員不聯系實際，照搬照套模板，打破了原來農地的布局及灌溉、排水方式，造成項目實施困難；此外，設計單位對當地的灌溉方式和耕作方式了解不夠，溝渠、田間道路設計標準過低或過高、抽水泵站設計功率過大，實用性差，后期維護成本高。

2.1.2 規劃外因素

（1）農戶需求差異大。目前規范中已有的設計標準與農戶的實際需求有一定差異，特別是在橋梁和水閘等單體工程設計中，由于受到土地整治設計標準和設計費少的約束，項目區部分急需工程的設計標準難以滿足實際要求。同時，規劃設計人員往往面臨政府和群眾的多種訴求，在設計規程及投資限額內，很多貌似合理的意見并不可行。項目區一般包含若干自然村和村民小組，出于本小組的利益考慮，村民代表的意見具有局限性，不一定符合項目整體規劃，在有些矛盾難以解決的時候，往往需要進行規劃設計變更。

（2）當地政府配合不足。土地整治規劃設計一般前期勘探的時間是1個月，時間相對緊張，群眾意見征集、資料收集等工作需要當地政府的積極配合。如果當地政府不能全面配合，規劃小組的資料收集工作和群眾意見爭取工作受到影響，規劃設計的合理性也受到一定程度的影響。

（3）農民參與度不足。規劃設計中農民的參與度不足，沒有廣泛征求意見，設計人員憑借經驗，設計結果缺乏對村與村整體布局的考慮。同時，村集體和農戶的訴求也有一定的矛盾，而目前一般只與村委會和代表進行溝通，影響了農民的參與度。此外，土地整治中的溝渠、道路等占地經常需要與每家每戶進行協調，前期邊界調整問題沒有解決好，會導致后期規劃設計變更大。

此外，項目區地質條件等綜合資料不足、設計費用偏低、土地整治工程定額標準過低、施工中的農戶需求和投入成本變化，以及與其他涉農資金的整合問題等均對規劃實施產生不利影響，造成后期變更大。

表1 某市土地整治項目實施關鍵點及進度Tab.1 Key points and progress of land consolidation project implementation in a city

2.2 施工周期超期

對某市立項實施的73個土地整治項目進行統計發現（表1），施工階段主要包括招標—中標、中標—開工、開工到完工三個階段，實施階段的平均時間為28.32個月，可以看出，整個施工周期較長，存在超期問題。本文從施工因素和施工外因素兩方面分析土地整治項目實施周期超期的原因，并從規劃評審、招投標、工程施工和資金評審等環節控制，涉及施工單位、農戶、管理部門和技術水平等方面（圖3）。

圖3 土地整治項目施工周期超期的成因機制圖Fig.3 The causal mechanism of construction period extension in land consolidation

2.2.1 施工因素

（1）技術水平參差不齊。相對而言，土地整治項目的施工對技術水平的要求不高，因此其準入門檻也較低，一些資質較低的單位進入土地整治項目施工中，如果對其監管不嚴，他們的技術水平有限，將影響施工質量和施工進度。

（2）內部管理問題多。有的施工企業規模較小，內部沒有合理的管理機制和措施，其自身工程管理問題較多，也會造成施工工期超期。

2.2.2 施工外因素

（1）農民配合不足。當前，許多項目區的農民對土地整治的目的、方向、方案、整理后的權屬調整方案等都沒有詳盡地了解，且對土地整治的認識不到位，加之家庭聯產承包經營體系造成的占地協調難等問題，較大程度上延緩了施工進度。

（2）資金撥付時間長。項目立項后，需要較多的審核程序，導致資金撥付到款的時間較長，對工期也有一定的影響。

（3）施工季節短。土地整治項目施工期受季節影響大，一般要避開耕作周期，施工期比較短，如果種種原因導致開工日期拖延，就會嚴重影響工程建設進度。

此外，由于規劃設計變更大，整治工程需要等規劃變更完成并通過審核后再繼續施工，影響工程進度；而定額標準低和補償費用不足等問題，也在一定程度上影響工程施工進度。

2.3 工程質量不優

實際調研發現，部分土地整治項目存在工程質量不優的問題，主要工程問題存在于道路、溝渠等工程項目中。本文從直接原因（施工水平和監管問題）和間接原因（定額標準）兩方面分析土地整治項目工程質量不優的成因，并從招投標和資金評審等環節進行控制，涉及到施工單位、監理單位和技術水平等方面（圖4）。

2.3.1 直接原因

（1）施工水平落后。這是造成工程質量低的最主要原因。調研發現，一些資質較低的施工單位實施土地整治工程，其技術力量有限，施工工藝落后，施工水平低等就會直接影響工程質量，造成工程質量低。

（2）監理單位的監理不到位。工程監理是保證施工質量的重要因素。由于土地整治項目的單項工程偏小，技術含量也不高，發生安全事故的概率也低，監理人員思想上不重視，加上土地整治項目區范圍廣，往往是分散幾個地段同時施工，監理范圍跨度大，部分工程監理單位的責任心不強，對低水平、低質量施工的監管不到位，影響了工程質量。

2.3.2 間接原因 土地整治工程部分定額標準較低，與實際情況差距較大，特別是人員費方面更新較慢，為了完成工程任務，施工單位存在降低工程質量的情況，成為影響工程質量的重要原因。

圖4 土地整治項目工程質量不優的成因機制圖Fig.4 The causal mechanism of low quality engineering in land consolidation

2.4 驗收進度慢

對某市驗收的39個土地整治項目進行統計發現（表1），項目驗收主要分為以下幾個階段：完工—項目初驗、項目初驗—現場驗收、現場驗收—驗收批復、驗收批復—決算，統計發現，驗收階段的平均時間為25.87個月，可以看出，整個驗收進度較慢。本文從直接原因（資料收集、驗收環節、管理缺位和財務決算等）和間接原因（規劃變更、工程質量和監管問題等）兩方面分析土地整治項目驗收進度慢的成因，可以從信息管理、項目驗收、規劃評審和招投標等環節進行控制，涉及到管理單位、規劃單位、施工單位和監理單位等。

2.4.1 直接原因

（1）資料不完善。項目資料編制的組織、審查、把關不嚴，部分項目不注重檔案資料的收集管理，項目資料組織編制不及時，資料缺失較多，導致項目申報、驗收、審計等諸多環節擱置，無法進行。

（2）審核環節多。管理部門審批環節較多，項目從提交、審查到修改、審定，最后進行審批等環節都需要一定時間。

（3）管理不到位。當地國土管理部門管理不到位，驗收中發現較多問題，如督促項目實施進度不力，重項目施工進度、輕項目建設質量，導致項目竣工驗收難，項目完工卻遲遲無法申報驗收，項目后期驗收整改難、整改慢。

（4）財務決算問題多。資金決算過程中，撥付資金未嚴格遵照相關規定或合同進行使用；同時，項目后期決算審計存在財政部門對規范、標準、定額的理解不一致，跨部門溝通不協調和當地國土部門對資金使用管理不到位等問題，導致項目資金審減過多，后期反復扯皮推諉，項目驗收慢。

圖5 土地整治項目驗收進度慢的成因機制圖Fig.5 The causal mechanism of slow acceptance in land consolidation

2.4.2 間接原因

（1）項目變更多。項目前期變更多，導致后期審批難，大大影響了驗收進度。

（2）工程質量不符合要求。工程質量不符合驗收要求，特別是后期與各單位對項目工程量、質量、造價的確定等相互博弈，導致后期驗收進度慢。

（3）監理不到位。監理單位履職不到位，資金、進度、質量控制沒做好，督促資料編制不及時，也影響了后期驗收進度。

2.5 后期管護不到位

后期管護不到位也是土地整治項目實施后的重要問題，已經引起了很多學者的關注[23]，本文對某市已實施完成并交付使用的39個土地整治項目的后期管護情況進行調查分析，除1個項目外其他項目都無管護資金，僅有一個項目建立管護機制，聘請專人管理及維護，其他土地整治項目的管護方式主要是移交給鄉鎮、村集體組織或辦事處管護。本文從三方面來分析后期管護不到位的原因。

（1）項目缺乏后期管護政策。目前土地整治項目驗收后多是交給村集體管理，質保期1年，沒有相關管護政策。土地整理項目移交后，當地政府及村委會只是使用，往往忽略項目的后期管護，因此造成國有資產、集體資產的損失，項目建成后的運營效益偏低。

（2）缺乏專項管護資金。目前土地整治項目竣工并交付使用后，沒有相應的管護資金，水利設施、道路等損害后，當地政府沒有額外資金進行投入修復，目前一般是由村集體出資修復，但各村集體情況差距較大，有很多工程損壞后沒有及時修復，致使土地整治成效無法達到預期效果，“整理一片，保護一片，顯效一片”的目標很難實現。

（3）其他原因。中國實行家庭聯產承包責任制，除部分大型國有農場外，農村土地多為集體土地，其土地使用權為一家一戶，分散經營，造成土地整治項目涉及土地權利人眾多，土地權屬相對復雜，建成的工程使用和管護多有不便。竣工驗收后，一些項目雖然簽署了管護協議，但是由于耕地分散經營等原因，造成項目后期管護流于形式，特別是田間渠系的破壞顯著降低了農田水利設施的效益。

3 土地整治項目高效實施的對策

針對土地整治項目實施問題，需要從制度問題、管理模式和技術手段等多方面分析解決。其中，制度問題主要包括審批環節多、效率低下，招投標程序不規范、從業機構水平低、管理隊伍弱與資金使用管理不完善等問題；技術手段主要是缺乏土地整治的全過程統一數據基礎與現代化的管理手段，迫切需要建立科學規范的土地整治管理信息系統；管理模式主要是指要推動生態化整治理念，并要創新管理思路，強化市場作用，強化政府部門的監管作用，創新土地整治模式。結合土地整治的全過程監管，應從立項審查、規劃評審、經費管理、從業單位準入、信息監管及創立管護機制等環節對土地整治項目實施問題進行控制。

3.1 提出科學合理的項目立項審查要點

針對目前土地整治項目審查缺乏操作性強的審查要點與控制標準等問題，根據國家和地區關于項目管理的有關規定，提出科學合理的項目立項審查要點，明晰項目立項審查需要重點把握的內容和關鍵點，針對不同關鍵點提出相應控制規程，從而統一項目審查標準與要求，規范項目審查行為，加強土地整治項目前期管理，確保項目建設成效。

3.2 構建全面可行的規劃設計審查體系

針對目前規劃設計審查內容不完善等問題，構建全面可行的規劃設計審查體系與規劃設計控制關鍵要素，提出指導性強的規劃設計審查技術要點與技術指南，以規范項目的審查程序，明確規劃設計審查內容，統一審查標準，從而有效減少項目設計變更量，確保項目建設順利實施和工程建設質量。

3.3 建立從業單位評級制度與準入機制

針對目前土地整治項目從業單位技術水平參差不齊、設計與施工質量偏低等問題，制定規劃設計和施工單位評級制度，分類型研究從業單位評價分級方法，構建從業單位準入機制，以避免人員調動頻繁、技術水平低、內部管理規章不健全的單位進入土地整治項目的規劃設計與實施中，提高規劃設計和施工的科學合理性。

3.4 構建全業務流程的信息監管平臺

針對土地整治項目監管信息化水平低、管理平臺功能不豐富、使用度不足等問題，構建基于業務流程的土地整治項目“全程多點式”動態監管體系，構建從立項、規劃設計、建設施工、竣工驗收到后期管護一體化的信息管理平臺，實現土地整治項目流暢、無縫銜接的數據獲取與共享，以統一監管平臺的數據基礎，實現土地整治項目實施過程中數據的共享與實時監測，增強項目監管能力。

3.5 建立健全經費使用與管理體系

針對目前土地整治項目中資金使用不規范、竣工決算中經費評審中存在的問題，建立健全經費使用與管理體系，完善財務管理制度和檔案資料管理，建立激勵機制，合理設置不可預見費、青苗補償費、后期管護費等，加強土地整治項目資金監管，以充分發揮財政資金效益，保障項目順利實施。

3.6 創立土地整治項目長效管護機制

針對目前土地整治管護機制不完善的問題，統分析不同區域、不同類型土地整治工程的管護經驗、存在問題、適應性及障礙點，借鑒相關領域的研究成果和國內外的先進管護經驗，提出包含資金籌措、管護人員配置、信息化監管等的土地整治工程管護的長效機制，倒逼土地整治工程質量提升。

4 結論

土地整治對保障國家糧食安全、轉變農業發展方式、促進城鄉統籌發展等具有重要意義，而目前一些土地整治項目實施中仍存在一些問題，及時發現問題和控制問題產生的關鍵環節，可以有效減少問題的發生，提高土地整治項目實施的效率和效益。目前亟待構建完善的支撐體系，以保障土地整治項目的高效實施。本文在實際調研分析的基礎上，結合已有研究，從土地整治項目實施的流程分析入手，提出了目前土地整治項目實施中易出現的主要問題，并針對問題從土地整治實施過程入手，逐條細致分析問題成因機制，從土地整治項目參與單位、農戶、管理部門和技術水平等方面分析問題產生涉及的相關單位和技術因素。最后提出了基于全過程的土地整治項目高效實施的對策建議。本文著眼于了土地整治項目實施全過程，厘清了土地整治項目中存在的問題及成因機制，提出了從過程控制結果的高效實施對策，研究有利于實現對土地整治項目的監督和考核，明確相關責任，可以為土地整治政策制定提供依據，便于后期項目的高效實施。

由于數據基礎有限，本文對傳統整治模式下土地整治實施過程中的主要問題及成因進行了分析，隨著土地整治模式的多樣化，今后應進一步加強不同整治模式下的土地整治實施問題及相關對策的研究。

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