民生與民生審計
——基于審計署2010～2015年民生審計公告

徐向真（副教授），段曼曼

一、前言

為政之道，民生為本。我們黨和政府歷來高度重視民生問題，致力于民生的改善。民生問題無小事，百姓冷暖掛心頭，我國國家領導人一直把民生作為社會建設的重點，為人民的幸福安康殫精竭慮。同時，隨著社會主義精神文明建設，人們的文化水平、維權意識都在逐漸提高，他們對社會和管理當局的要求也越來越高，不僅擁護政府制定更多保障和改善民生的政策，而且更加關注這些惠民政策的執行情況和公共資金的管理使用情況，希望政府加大民生審計力度并且將審計過程和結果向社會公開。

然而，我國在民生建設上還存在諸多問題，比如基本公共服務供給不均、社會保障體系不完善、義務教育實施力度仍需加大、城鄉差距較大等，難以滿足公眾的預期。從審計結果公告來看，許多地方政府及其相關部門在民生政策貫徹落實和民生資金管理使用上存在著嚴重的違法違規行為，這些問題在社會上引起了強烈反響，民生與民生審計已經成為社會各界關注的焦點。

近年來，國家審計機關為了維護人民群眾的根本利益，加大對民生項目的審計力度，不斷糾正各職能部門在民生資金運用過程中的違法違規行為，有效促進了各項民生資金的規范運行和各項惠民政策的貫徹落實。

二、文獻綜述

從政府審計的發展過程來看，民生審計是政府績效審計的一種新類型。目前，許多國家的政府審計相繼完成了從傳統的合規性審計向現代績效審計的轉變，這一轉變的促成因素是新公共管理運動（New Public Management，簡稱NPM）的興起和廣泛傳播。20世紀80年代后期和90年代初期，這場聲勢浩大的公共管理改革浪潮迅速席卷發達國家和發展中國家，它倡導將商業管理理論及其方式方法應用于公共部門管理，引入市場競爭機制，提高政府治理水平和公共服務質量。受新公共管理運動的影響，追求“3E”（Economics、Efficiency、Effectiveness，經濟、效率、效果）的績效審計日益成為政府審計的發展重點。

Pollitt（2003）通過對英國、法國、瑞典、荷蘭和芬蘭的績效審計案例長達三年的研究發現，公共管理改革和績效審計兩者會相互影響。Ringa Raudla（2015）以東歐波羅的海三國之一的愛沙尼亞共和國為例，分析了績效審計對公共部門組織的影響。Obal Usang Edet Usang和Basariah Salim（2016）通過問卷調查和實證分析的方法，得出了內部審計質量的各個維度影響尼日利亞地方政府績效的結論。其中，內部審計能力、培訓與發展、組織上的獨立性和管理支持內部審計與政府績效顯著正相關，內部審計工作的質量雖然對政府績效有積極影響，但是兩者不存在顯著相關性。此外，管理支持內部審計對地方政府績效有著更大的影響，因此，加強內部審計將有助于彌補地方政府目前所存在的一些道德缺陷。

目前，關注公民權利、維護公民權益已經成為西方國家最高審計機構工作的重要導向。英國審計署一直將政府績效審計作為國家審計的重點，多年來持續關注政府提供公共服務的質量，通過對公共服務質量的審查和評價來維護公眾的利益；美國政府績效審計逐漸向現代化邁進，越來越關注受托責任、風險治理、社會公平和審計的公民回應性問題；愛爾蘭審計署在以公民為導向實施審計的過程中，從公民角度制定評價標準，選擇有關服務公民的審計事項，通過大眾調查獲取審計證據，并將審計結果向社會公開。

在我國，民生是一個歷史范疇的概念，在不同的時期、不同的社會背景下，有著不同的涵義。“民生”這一詞語最早出現在左丘明的《左傳·宣公十二年》里，書里提到“民生在勤，勤則不匱”，就是說老百姓生活的根基在于勤勞（勞作），勤勞（勞作）才不會匱乏，所以這里的“民生”還不是具有現代意義的民生。《辭海》中對于“民生”的解釋是人民的生計。根據馬斯諾原理，由于生產力水平低下，人們的基本生存條件都會受到威脅，此時人們首先追求的是生理層次上的滿足，因此古代的民生涵義往往局限于生計方面。到了近代社會，人民的基本生存條件得到保障，人們的主體意識也逐漸覺醒，開始尋求政治意義上的獨立自主。隨著現代市場經濟的發展，民生內涵已經從基本的物質生活、政治生活拓展到包含精神文化、社會生活、生態文化等多方面內容的一個多樣化、多層面的有序生活系統。從廣義的角度看，民生涵蓋內容十分廣泛，包括與民眾直接或間接相關的所有事務，與具體政策層面上的民生問題難以吻合。因此，我們一般使用狹義上的民生概念，主要包括教育、醫療衛生、社會保障、住房、生態環境保護、就業和再就業、收入分配、新農村建設等方面內容。

吳學民（2010）曾對民生審計的基本內涵進行過探討，他認為政府審計機關組織實施的、監督和評價民生經濟活動的工作就是民生審計，審計對象既包括各級政府、部門、用款單位，也包括公共服務活動、資金及項目。馬睿（2009）、劉雷（2012）從公共財政的角度剖析了民生審計產生的原因。孫偉龍（2015）從現代績效審計理念的角度思考，認為民生審計是一種以監督政府履行公共受托責任，向政府及社會公眾報告或公告審計結果，保障及改善民生為目標的政府績效審計。尉詠梅（2015）則從國家治理的角度出發，認為民生審計是政府審計機關針對民生經濟活動實施的一種國家審計。現有研究大多從某一視角出發，側重于分析或對象或原因或性質或目標的某一方面，對民生審計涵義的解讀不盡相同，也不夠系統、全面。

借鑒已有的研究結果，本文認為民生審計是政府審計機關以“關注民生、改善民生”為出發點和落腳點，以惠民政策的制定和執行為主線，按照一定的標準和程序，對那些與廣大人民群眾生產、生活和勞動力再生產相關的公共資金的安全合規性和使用效益進行審查、評價的活動。民生審計的對象在外延上是分配、管理、使用民生資金的各級政府及其部門、企事業單位、社區及村居，在內容上體現為改善民生提供的各項公共服務。民生審計的根本動因是公共受托責任——政府及管理當局接受社會公眾的委托，對有限的公共資源進行管理，負有提高公共資源使用效率和效果的責任。民生審計的本質是一項獨立客觀的經濟監督、評價和鑒定活動。民生審計的最終目的是實現和維護廣大人民群眾的根本利益。民生審計以其“民生特色”成為一種新的審計類型，除具備國家審計獨立性、權威性、公正性等基本特征，還具備其一些其他特征：一是雙向服務性，民生審計既服務于政府決策，具有鮮明的政治性，又服務于社會公眾，具有民本導向性；二是范圍廣泛性；三是方法多樣性。

國內有學者從個人層面和社會層面出發，將民生審計分為生活審計、生計審計、權益審計、廉潔審計和公平正義審計五種類型。十七大報告中提出“五有”，即學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。本文結合我國國情和前文對民生的概念界定，將民生審計分為教育審計、就業和再就業審計、醫療衛生審計、社會保障審計、住房保障審計、生態環境保護審計、收入分配審計和新農村建設資金審計。

三、我國民生審計的實施現狀的公告解讀

1.我國民生審計總體評價。審計署從2003年12月15日發布第1號審計公告，到2016年5月20日已經發布了245份審計結果公告，審計類型從傳統的針對某一部門或單位的財政財務收支審計拓展到經濟責任、民生審計等多種類型。通過對審計署網站上的審計結果公告的整理匯總可知，2010～2015年的審計結果公告數量分別為24、39、37、32、23、34份，其中有關教育、醫療、社保、住房、生態環境、就業和再就業、收入分配和新農村建設等民生方面的公告分別是4、8、9、8、3、12份，分別占當年公告總數量的17%、21%、24%、25%、13%、35%左右（如表1所示）。基于上述分析可得，民生審計越來越受到政府和審計機關的重視，在國家審計中所占的分量越來越重。

表1 2010～2015年民生審計公告統計

2.我國民生審計結果分析。審計公告制度是我國民主與法制建設的有效工具，它通過將審計信息全面依法向社會公開，反映了受托責任者履行職責的總體情況和存在的問題，達到促進廉政勤政建設、提高政府管理水平、完善國家監督體制的作用。本文通過搜集整理2010～2015年審計署在其官方網站上公布的有關民生問題的審計結果公告，重點分析了教育、社保、住房、收入分配和新農村建設方面的審計結果，總結了取得的經濟社會效益和存在的主要問題。

（1）教育審計結果分析。百年大計，教育為本。古往今來，管理當局都把教育看作一個國家和民族的未來，高度重視并大力扶持教育事業的發展。2012年5～8月，審計署對1185個縣農村中小學布局調整情況進行了專項審計調查，發現因時制宜調整農村義務教育布局的政策取得了良好的效果。從數據上看，這些學校進行資源整合后，平均在校生人數增加了17%，但初中和小學的生師比分別下降了18%和10%，整體上極大地改善了辦學條件，優化了師資隊伍，提高了辦學質量，推進了我國基礎教育的健康發展。2012年6月27日，審計署公布了河北、山西、江蘇等18個省的中小學校舍安全工程審計結果。結果表明，18個省、54個縣的校安工程規劃、進展、質量和資金管理情況總體較好，沒有發現重大違法違規問題，校安工程的實施帶來了極大的社會效益，全面改善了中小學校舍安全狀況，為廣大師生提供了更安全的學習和生活環境，推動了教育事業的發展。

同時，從兩次審計結果還可以看出某些地區在教育資金使用和項目管理上存在一些問題：一是教育經費到位不及時，18個省計劃對校安工程投資1547.31億元，調查發現實際到位的地方財政資金數額是1379.7億元，到位率為89%，耽誤了整體的項目進度；54個縣中有9個縣的校安工程資金到位率居然低于50%，問題較嚴重。二是教育經費沒有做到專款專用，存在被挪用問題，54個縣中有9個縣將工程專項資金4057.06萬元用于規劃外項目建設等。三是部分地區的項目質量不達標，1185個縣的25127所學校配置的校車中，存在年檢不合格、駕證不相符、未配備專職管理人員和安全設備等諸多不安全因素。

（2）社會保障審計結果分析。社會保障是對社會成員尤其是生活上存在特殊困難的群體給予基本生活保障的制度，實質上是一個國民收入再分配的過程。它在保障公民基本生活、維護社會穩定、促進經濟發展、維護社會公平和增進國民福利等方面都發揮著重要作用，不僅是人民生活的“生命線”，也是社會穩定和國家長治久安的重要保證。在黨中央、國務院的高度重視下，社會保障政策相繼制定出臺，我國的社會保障事業平穩健康發展。為了全面了解社會保障政策的貫徹落實情況，摸清全國社會保障資金底數，2012年3～5月，審計署組織各級審計機關對全國18項社會保障資金實施了審計，并于8月2日在其官網上公布了此次審計結果。結果表明，我國覆蓋城鄉的社會保障體系基本建成，人民群眾生活得到明顯改善，縮小了城鄉差距，促進了社會經濟科學發展；同時也存在部分單位和個人套取、挪用社保資金和制度執行不嚴格等違法違規問題。

表2 城鎮保障性安居工程審計概況

（3）住房保障審計結果分析。安居才能樂業，住房對于人民生活、經濟發展和社會和諧有著重大影響，但目前我國有許多低收入人群因為迅速攀升的房價存在購房困難或承擔了較大的房租壓力。保障性安居工程是保障和改善民生的重要工程，不僅有利于人民安居樂業，而且有利于拉動消費，促進社會合諧發展。因此，審計機關加強保障性住房監督力度，確保保障性住房工作廉潔高效，意義重大。由表2可以看出，我國的城鎮保障性住房審計結果公開是從2010年開始，至今已經進行了5次大規模審計。這5次大規模保障性住房審計的審計對象和審計范圍都在逐漸擴大，審計范圍由部分省市擴展到全國，審計對象由廉租房和棚戶區擴展到所有城鎮保障性安居工程。審計范圍和審計對象的擴大是由于國家審計署在2012年將城鎮保障性安居工程列為了全國統一審計項目。

審計署官網上的審計結果公告反映出安居工程開展以來取得了顯著成效，改善了困難群眾的居住條件，促進了城鎮化建設，拉動了投資和消費增長。同時也暴露出許多問題：一是保障性住房項目未按時開工或工程進展緩慢；二是部分資金籌集、撥付不及時，或是被套取、挪用；三是部分已建成的安居房閑置，或是由于相關部門審核不嚴造成分配不公；四是保障對象退出機制不健全。

（4）收入分配審計結果分析。為了縮小地區差異，我國政府高度重視扶貧開發工作，于2013年12月18日明確提出建立精準扶貧的工作機制。審計署在2015年對精準扶貧政策貫徹落實情況的跟蹤審計中，發現某些地方精準扶貧工作落實不到位，主要存在以下問題：一是未及時撥付資金，截至2015年7月，云南省未及時撥付2015年度中央財政專項扶貧資金14.25億元。二是違規認定扶貧對象或脫貧對象，廣西壯族自治區馬山縣將不符合扶貧建檔立卡標準的3119人認定為扶貧對象，而且該縣為了完成上級任務，于2014年將人均純收入低于國家農村扶貧標準的608戶、2272人認定為脫貧，占該縣脫貧戶數的9.10%、脫貧人數的8.90%，直接影響到這些群眾的基本生活。而且，這些違規現象嚴重損害了社會公平，影響了社會和諧穩定。

（5）新農村建設資金審計結果分析。2010～2012年，審計署對農業基礎設施建設資金管理使用情況的審計調查中發現的問題有：一是農業基礎設施專項資金被挪用，審查發現2.09億元資金未專款專用，被用于出借、償還世界銀行貸款和彌補辦公經費不足等。二是資金被部分申報單位和施工單位通過重復申報、虛報支出等方式竊取。三是農業基礎設施專項資金閑置，某些地方和部門由于前期準備不充分造成47.63億元農業基礎設施專項資金閑置。

四、進一步改進和完善我國民生審計的建議

1.健全民生審計的法律法規體系。我國現行的審計法律法規依據主要有《審計法》《審計法實施條例》《國家審計準則》等。這些法律法規在一定程度上存在著層次不明、界限不清等問題，而且面對社會經濟形勢的快速變化，民生審計出現了許多新情況、新問題，有些條款已經不再適用。因此有必要建立明確系統的審計法律體系，為民生審計工作的開展提供法律保障，便于政府部門嚴格依法行政、依法審計、依法懲處違法違規行為，促進經濟社會平穩健康發展，維護廣大人民群眾的利益。而且，考慮到經濟全球化趨勢，在我國審計規范體系的完善過程中要注意與國際慣例接軌。

從民生政策法規的角度考慮，相關部門需要完善社保、教育、醫療、環保等民生方面的法律法規和制度，縮小各地區制度上的差異，使法律法規更加明確、清晰，更具系統性、條理性和科學性。有法可依，民生審計的標準才能更加明確。以廉租房為例，廉租房以人均月收入為衡量標準，但是對于個體經營者，無法準確掌握其家庭收入情況，直接制約了民生審計監督作用的發揮。

從民生審計結果公告的角度考慮，要構建更加科學、全面的審計結果公告制度，從《審計法》《審計公告準則》《審計公告操作指南》三個層次來優化民生審計結果公告的法律環境：修訂《審計法》，對審計公告做出原則性規定，如將“可以公布”的表述改成“應當公布”或“必須公布”，將審計機關的權利變為義務；細化準則內容，減少執行者不應有的自由裁量權；制定審計公告操作指南，配合指導和監督整個審計實施過程。

2.促進民生審計公告更加貼近群眾、關注社會影響。公布審計結果的目的在于向社會公眾昭示審計職責履行情況，威懾違法違規行為，肯定守法合規行為，促進現代民生審計的發展，所以審計機關一定要從實際出發，注重實效，逐步規范審計結果公告的形式、媒介、內容、程序。一是各級審計機關要靈活采用以下不同的審計結果公告形式，加快審計結果公告經常化進程：新聞媒體報道，如各級黨報、電臺、電視臺和專業報刊等；審計公告，審計機關可以發布獨立的審計公報，印發《審計報告》，設立審計公告欄，還可以在審計機關外部網站上設立固定欄目，發布審計信息；審計通報，根據《審計法》的規定，向有關部門通報審計結果；重要會議，如在黨代會、人代會、黨委全會、政府全會和經濟工作會等通報審計結果；新聞發布會，一般而言，高級審計機關可以定期或不定期召開新聞發布會，在發布會上公布審計結果，就審計工作的有關問題回答記者的提問，時效性強但審批程序嚴格且成本較高；審前公示、審計宣傳周、審計結果見面會等其他形式。二是對審計結果公告內容提供必要的解釋，因為社會公眾并不是專業審計人員，不易理解審計信息甚至可能產生理解偏差，所以審計部門在公布審計結果的同時，更要在如何準確無誤地傳達審計信息上下功夫，這樣才能達到審計結果公告的目的。

另外，要及時收集社會公眾對審計結果公告的反應信息，并根據公眾的意見和建議做出相應的調整，確保民眾的監督權。

3.提高民生審計人員的綜合素質。民生審計的獨特性質對審計人員的綜合素質提出了更高要求，不僅僅限于學歷水平和會計、審計知識。綜合素質的提高，首先要從轉變審計理念開始，審計人員要充分認識到民生審計應適應社會經濟發展的本質要求和服務民生的現實需求，樹立民生審計理念，集智于民、服務于民，促進審計工作從程序化的“經濟監督型”向人性化的“民生服務型”轉變，以贏得廣大人民群眾的擁護和尊重。

在審計機關中，尤其是基層審計機關，能熟練掌握各項政策法規和審機工作技能，精通社會學、經濟學、人口學、環境學的綜合型人才少之又少，“知識恐慌”“能力恐慌”的問題日益突出。而且審計環境已經發生了變化，要運用培訓、輪崗等方式提升審計人員的綜合技能和全局意識，尤其要注意提升審計人員應用計算機技術及法律手段進行審計的能力。

隨著社會主義經濟建設的飛速發展，社會群體中拜金思想、逐利現象愈發嚴重，整個審計行業存在嚴重的道德危機。民生審計過程中陸續發現審計人員利用職務之便牟取私利等缺乏職業道德的行為，與社會主義核心價值觀中“愛國、敬業、誠信、友善”的要求相背離，影響了社會主義精神文明建設。在行政監督中，將法律約束與道德監督相結合，可以有效遏制審計道德失范問題的發生，避免被審計單位資產和國家利益受到損害。因此，必須提升審計人員的職業道德素養，可以從完善審計人員的職業道德規范、加強審計人員在從業過程中的道德教育、注重對審計人員的道德考核等方面著手。

4.加強民生審計的獨立性。在行政型審計體制下，審計機關在政府領導下開展工作，對政府及其相關部門進行審計監督。在我國經濟發展的初級階段，尤其是經濟發展剛剛起步的階段，采取這種審計體制是最符合我國國情的選擇。因為建國之初實行計劃經濟體制，生產資料公有制占主導地位，政府可以利用審計監督來加強國有企業監管，維護經濟秩序。但是，如今我國的政治環境、經濟環境和社會環境都發生了變化，在市場經濟條件下，立法型審計體制更有利于保障和改善民生，我國的立法機關是全國人民代表大會，對人大領導下的立法型國家審計體制進行理論和實踐探索有著重要的意義。

目前民生審計作為政府審計的一種，一般由政府審計機關來執行，未來有可能會讓民間審計參與進來，將部分業務交給民間審計組織，民生審計真正實現由人民審查監督。

5.關注民生審計的重點領域和環節。民生問題涉及的范圍廣泛，民生審計必須找準定位，突出重點，才能在經濟轉型、產業結構調整的新形勢下有所作為。目前，審計機關要從與人民群眾關系最為密切的利益問題著手，繼續加強對教育、醫療、社保等重點領域的民生政策貫徹落實和民生資金管理運用情況的監督。

民生項目在項目計劃落實、資金籌集使用、項目建設管理、項目的經濟效益和社會效益四個環節最容易出問題，所以在審查時要重點關注這幾個環節。將項目實施進度與簽訂的協議進行對比，看是否如期開工，是否在保證質量的前提下達到計劃進度；重點關注民生項目資金的流向、流量和流速，看有無資金被挪用或冒領、損失浪費等問題；審查項目建設管理過程中質量是否達標、程序是否合規，有無違規招投標現象，在分配使用上有無違規確定政策受惠對象或閑置浪費等情況；分析和評價項目的經濟效益和社會效益，促進惠民政策落到實處。

此外，要根據不同民生領域確立不同的審計著力點。比如，教育審計應重點關注教育資源分配的合理性、義務教育的公平性、學校教舍工程的安全性等方面；社會保障審計應重點監督社保資金管理使用的合規性和各類保險政策的執行過程，關注社會保障公平問題，檢查是否有應保未保、不應保卻參保的現象。

6.保障審計權力依法規范運行。鑒于民生審計評價標準難以量化，如果沒有有效的監督，民生審計的質量就難以保證。因此，要建立有效的審計權力監督制約機制，要建立健全覆蓋審計計劃、實施、公告、報告全過程的審計監督機制，確保每一個工作環節都能做到客觀公正、實事求是，保障審計權力依法規范運行。審計機關要將審計立項和審計結果在相關媒體上公布，接受社會監督；審計機關要接受上級審計機關的交叉復核監督，提高審計工作質量；審計機關還要按規定向黨委、人大、政府報告和匯報工作，接受它們的指導和監督，以最大限度地保證民生審計取得好的效果。

7.強化審計問責整改機制。經過實踐檢驗，跟蹤審計這種變事后審計為事前介入、同步跟蹤的審計方式是行之有效的，它能及時發現項目建設中存在的問題并敦促糾正，避免國家財產遭受進一步損失，促進審計機關發揮“免疫系統”功能。審出問題只是前奏，緊接著是審計問責、跟蹤審計，問責整改也要跟上，而且要“真問責、嚴處理”。要從體制、機制、政策上分析原因，促進改革深化和制度創新，扭轉目前審計與問責脫節的困境。要逐漸由行政問責向法律問責、組織問責向個人問責、行為問責向后果問責轉變，遏制“屢審屢犯、屢整屢犯”的問題。要積極探索實踐一些制度性的做法，比如，審計機關將審計整改情況作為下次審計必不可少的內容，將審計整改情況向社會公布；組織人事部門將審計整改情況納入干部獎懲、任免的考核標準；紀檢監察部門將審計整改情況納入黨風廉政建設的檢查內容。

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