從auditability的法理涵義看審計如何把權力關進制度的籠子

王婷

一、隨著“rule”的轉型，社會對政府權力需求的變換

《漢謨拉比法典》原物的石柱上端刻有漢謨拉比從太陽神沙馬什手中接受權標的圖像，意味著漢謨拉比是神選擇出來統治他的臣民，并給他們帶來法制。自古以來，權力與法，相生相伴。而今，習總書記指出“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里”。這就對如何通過“法”運行權力提出了更新的、更高層次的要求。

1.“rule”的轉型所引起的國家治理方式的轉變。權力運行以法（rule）為基，而法在社會中的演變可以分為三種形式，分別為“rule of the rule”“rule by the rule”“rule through the rule”，這些詞的含義可以分別譯為“法制”“法治”“德治”，三者之間既有聯系又有區別。法制是以法為核心的某國、某地區法律上層建筑的整個系統，法治是運用法律這樣的實體工具來管理社會和治理國家的原則。法律制度是與國家并存的現象，而法治是與民主政治緊密聯系的現象。法治與德治的關系源于法與道德的關系。德治代表的是人的權威，是政府撫慰人民，是親民的體現。德治必須在法律的框架下活動，一旦凌駕于法律之上，就成為“人治”。法治與德治是兩種互補的社會控制模式，在制度層面上主要依賴于法治，道德通過轉化參與了治國。因此，法律為基、依法治國、以德育人既是法律與道德在國家治理中的合理分工，又是法治與德治的對立統一。

2.國家治理方式的轉變所引起的對政府權力需求的變換。

（1）建設服務型政府權力?！肮駲嗬萍s公共權力，通過權力制衡來維護和實現公共利益”這一政府審計評估財稅政策的邏輯起點，要求我國政府現階段轉變職能的當務之急是建設服務型政府。而建設服務型政府的必然要求是增強政府執政的透明意識，推進政府管理的透明化。因此，政府作為公共信息的最大擁有者，在運行國家權力的過程中，應以透明意識為先，打通公共信息傳播渠道，消除政府和人民之間的信息不對稱，更好地將權力服務于人民。

（2）建設法治型政府權力。法治是當代中國的治國方略，也是我們的遠大目標。與法治型政府建設相匹配，政府的權力運行方式也應當符合法治的要求，即國家的任何機關、團體和個人，包括國家最高領導人在內，都必須遵守法律和依法辦事。

（3）建設回應型政府權力。政府應建設回應型政府權力，更多地傾聽人民群眾的心聲，吸納人民群眾的智慧，維護人民群眾的合法權益，做出人民滿意的、合理的、有效的政治決策，以更好地發揮政府的社會調控能力，提高政府公信力。

二、新“rule”形勢下accounting到accountability的變化所產生的權力需求理論學說

1.“rule”的轉型所引起的accounting 到accountability的變化。國家審計在對國家治理的方式上，從審計法律法規建設為基礎向以審計法制化為基礎的法治建設轉變。這其中最根本的就是審計職能的變化，即從accounting向accountability轉變。2004年，美國審計署（GAO）也將其名稱由General Accounting Office改為General Accountability Office。從accounting和accountability兩個詞的歷史詞義來看，兩者間有著密切的聯系：荷蘭烏得勒支大學教授Mark Bovens的研究表明，accountability一詞可以追溯到威廉一世統治時期，國王要求所有財產擁有者報告財產數量（render a count），并由皇家的一個專門機構進行評估后記入財產調查清冊。此后，accountability逐步脫離了accounting含義的限制。從“-bility”詞根分析來看，accountability更多想表達的是人民對政府公共治理的公平公正的要求和承諾，是掌權者向人民報告的一種責任，而不再意味著統治者要求人民報告財產。

2.accountability對制約權力提出的新要求。至此，可以把accountability的涵義概括如下：當一個機構或個人被授權管理、支配、使用公共資金、公共資產或公共資源而履行相應職責時，這個機構或個人就對使用這些資金、資產、資源的過程和所取得的績效負有向公眾報告、接受公眾或其代表檢查質詢的義務。從accountability的涵義可以看出，審計形成的一個基本要求即為，有效運用權力向需要尋求審計服務的個人或者組織提供合法合理的審計建議，促進公共資金、公共資產、公共資源的公平公正分配，并以此體現出公共服務機構和權力行使者的積極影響。因此，在審計過程中就產生了權力的運行，而對權力運行是否恰當的考量，就產生了對制約權力的需求。

3.制約權力需求的三種學說。

（1）權力尋租需求理論。從國家治理角度解釋，政府在運行權力的同時也擔負著責任，權力和責任兩者應相匹配。因此，政府在構建治理機制時，應當秉承權責一致的原則，科學合理地協調組織目標、權力運行與治理責任三者之間的關系，有效防止權力的濫用和腐敗的滋生。

（2）信息不對稱需求理論。政府為更好地解決市場中各種由于信息不對稱和不透明所引發的逆向選擇與道德風險問題，需從兩方面做出努力：一是建立健全各種法規和規章制度，做到制度齊全、互相配套；二是及時公開權力運行情況和公共資源的分配與使用情況，增強政府行政事務透明度，讓權力在陽光下運行。

（3）規模經濟需求理論。以職能和權力配置為基礎，按一定組織原則構建政府各個組織，它同時具有內在規模和外在規模兩種屬性。其中，內在規模指政府職能和權力規模，外在規模分機構規模、人員規模和費用規模。內在規模決定外在規模，但內在規模中的職能和權力規模卻難以界定。只有內在規模和外在規模兩者中的各個相關利益因素相協調，整個政府組織有序發展才成為可能。

三、從accountability引導下的auditability的創新運用看如何滿足制約權力需求理論

1.auditability的內涵與定義。審計學家理查德·布朗（Richard Brown）認為，審計的起源可以追溯到與會計起源相距不遠的時代。審計與會計雖有相似表意之處，但兩者的基本意義仍有區別?！皩徲嫛币辉~相對應的英文翻譯為“auditing”，表示為審計、查賬和決算等動態過程?，F今，會計學上已廣泛使用accountability來取代accounting，是否也可以借鑒此經驗，在對審計的描述上用auditability來取代auditing？

結合“audit-”和“-bility”兩大詞根，可以將auditability定義為：國家授權或接受委托的專職機構和人員，以國家法律、審計準則和會計理論為基礎，運用并創新審計方法，推進經濟責任審計、全部政府性資金審計和計算機審計的全覆蓋，以制度建設帶動審計管理創新，以整改督查解決屢審屢犯問題，以內審管理加強自我監督，獨立發揮國家審計的經濟監督、經濟評價和經濟鑒證職能，充分體現國家審計對政府權力運行的制約和監督功能，當好公共財政的“衛士”。

2.對滿足制約權力需求的三種模型的運用。從auditability的涵義來看，發揮審計在保障國家治理中的獨特作用，實現制度對權力的全覆蓋，確保權力在法制軌道上運行，就需要把審計外部這只制度的籠子給打造好，依法規制審計對象的權力濫用。同時，還需要打造好審計機關自身這只籠子，在運用好審計機關的監督手段和權限的同時，防止自身權力的濫用。

（1）權力尋租理論。本文研究的內容為權力擁有者在權力尋租條件下是否會濫用權力，因此，在對其博弈行為進行劃分時，應分為權力擁有者濫用權力和不濫用權力兩種情況。在濫用權力的情況下，又可分為濫用權力的行為被發現和不被發現兩種情況。其中，被發現的情況下還可以分為被懲罰和不被懲罰兩種情況。根據以上假設，建立權力擁有者在濫用權力和不濫用權力條件下的博弈二叉樹，如圖1所示：

圖1 選擇濫用權力或不濫用權力的博弈二叉樹

從圖1可以看出，權力擁有者首先選擇濫用權力或者不濫用權力。如果選擇了不濫用權力，那么其收益也將固定在πu。如果選擇了濫用權力，那么將面對兩種結果：一種結果是不被發現，其收益將達到π，另一種結果是被發現，其收益為E（π），計算公式為：

權力擁有者對濫用權力的期望收益為：

權力擁有者對其權力的期望收益為：

下面分 六 種情況對 M=πu+π-p1π-p1Cfp1p2Wf中的變量進行討論。

第一，當πu增大時，M增大，表示不濫用權力的收益越高，權力擁有者越趨向于選擇不濫用權力；反之亦然。

第二，當π增大時，M增大，表示濫用權力不被發現的收益越高，權力擁有者越趨向于選擇冒險濫用權力；反之亦然。

第三，當Cf增大時，M減小，表示濫用權力被發現的成本越大，權力擁有者越趨向于選擇不濫用權力；反之亦然。

第四，當Wf增大時，M減小，表示濫用權力被發現后所受到的懲罰越大，權力擁有者越趨向于選擇不濫用權力；反之亦然。

第五，當p1增大時，M減小，表示濫用權力被發現的概率越大，權力擁有者越趨向于放棄濫用權力；反之亦然。

第六，當p2增大時，M減小，表示濫用權力被發現后被懲罰的概率越大，權力擁有者越趨向于放棄濫用權力；反之亦然。

將以上六種情況分兩方面進行分析，其中第一、二、三、四種情況可作為審計外部權力規制因素，第五、六種情況可作為審計內部權力制約因素。在第一、二、三、四種情況下，審計機構通過對審計對象的研究，可以將不濫用權力的收益、濫用權力的懲罰力度控制在一個合理的范圍內，以引導權力擁有者放棄濫用權力的機會。從第五、六兩種情況可以看出，p1、p2作為一種行為概率，會受到審計行為的影響。從p1與審計的關系來看，隨著審計業務中收集證據的技術手段增強、發現問題的能力提升和信息化技術的更新換代，濫用權力被發現的概率將會大大提高，促使權力擁有者做出放棄濫用權力的選擇。從p2與審計的關系來看，該概率會受到審計發現問題后，是否將案件線索移交的行為影響。

（2）信息不對稱理論。在信息不對稱條件下，政府以其“經濟人”的身份運用權力謀取利益，從而加深了公眾對政府的不信任；而公眾由于無法對稱獲取政府信息，不能準確進行“最優選擇”，最終削弱了政府公信力（如圖2所示）。

圖2 政府公信力評價

對政府公信力進行量化，表示為政府公信力評價總量Q；M表示政府權力收益期望（假設在理想條件下，政府公信力與政府權力收益期望成正比）；E1表示逆向選擇發生前政府權力收益期望；E2表示逆向選擇發生后政府權力收益期望。假設政府權力收益期望保持在平均水平，由于政府沒有向公眾提供完整的公共信息，公眾憑借經驗判斷只能得出符合自身利益的期望和結論，那么權力評價總量因“逆向選擇”效應的發生由Q0減少至Qm。于是，政府權力損失量為Q0-Qm，此時，政府公信力總量Qm可能并未真實反映政府權力收益和政府公信力，且其直接后果是造成政府和公眾之間難以達成一致協議，消耗大量的行政成本。公眾對政府的不信任會直接導致政府制定的公共政策遭遇阻撓，使政府的公信力遭受嚴重損失并危及社會契約關系的存續。

（3）規模經濟理論。政府公共權力效益（以下簡稱“政府效益”）就是政府運用科學手段，在整合利用社會資源中以最小的投入所獲得的公共事業和公共利益等方面的最大產出。在政府效益與政府權力之間存在著一種“倒U型曲線關系”（如圖3所示）。

圖3 政府權力規模與政府公共權力效益

現以數據包絡分析（DEA）為例加以說明。利用DEA模型可以測算政府公共權力效益（SE）、隊伍建設效益（TE）、配置效益（AE）、政府效益（CE，CE=AE×TE），以及政府權力是處于規模報酬遞增（IRS）還是規模報酬遞減（DRS）階段。現分兩種情況分析SE：

①當SE=1時，政府的權力規模處于相對有效的狀態。政府的權力規模使得政府的投入產出組合達到最優，即成本最小或收益最大狀態。從長期成本曲線來看，政府權力規模位于圖3中的B段，即規模報酬的不變階段。

②當SE＜1，說明政府處于權力規模無效的狀態，存在規模報酬可變。其中，如果0.9＜SE＜1，則稱權力規模處于邊緣無效狀態；如果SE＜0.9，則稱權力規模明顯無效。在SE＜1的情況下，當政府權力規模為規模報酬遞增（IRS），則可擴大權力規模來增大SE。當政府權力規模為規模報酬遞減（DRS），就需要優化隊伍建設效益（TE）和配置效益（AE）來增大SE。

四、發揮權力關進籠子的作用思路

1.以政府為主導營造全面監管權力的友好環境。從實踐來看，在權力高度集中、掌握稀缺資源、自由裁量權過大等領域容易出現“權力尋租”的空間，政府一方面要通過黨員干部會談、論壇廉政演講等方式引導領導干部自身加強對權力的管理控制，另一方面應積極履行政府社會責任，切實防范權力失控、決策失誤、行為失范。

2.以政策為支撐規范權力運行的監督體系。經濟社會發展的同時也帶來了大量的財政違紀問題，繼續由財政、稅務、銀行和監察等部門來執行的經濟監督，顯然已經不能適應形勢發展的需要。建立一個具有獨立性、公正性、權威性的監督體系，依法開展經濟監督，成為解決我國經濟發展掣肘的客觀需要。

3.以社會為載體創新權力運行公開化的機制建設。一個國家的任何制度都必須與其國情緊密結合，否則就會失去成長的土壤。因此，創新權力運行公開化機制，借助社會力量對財政財務收支等經濟活動進行有效監督，可以及時發現微觀經濟運行和宏觀經濟管理中存在的問題，促進、改善和加強財政經濟管理。

主要參考文獻：

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