關于改善新疆農村人居環境的幾點思考和建議

阿迪來·卡哈爾

自治區農業農村廳農業信息中心，烏魯木齊 830049

隨著新疆經濟快速發展，新農村建設也取得積極進展，農村人居環境建設有了明顯改善。但從整體上來看，新疆農村人居環境仍存在一些問題，如居住條件、公共設施和環境衛生等，這與全面建成小康社會的要求還存在一定差距。

2019年初，中共中央、國務院公開發布《關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》，這是新世紀以來，黨中央連續發出的第十六個“一號文件”，文件共包括八個部分，為我們做好新時代“三農”工作，促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展提供了重要遵循。

2019年中央“一號文件”共分為八部分，其中第三部分重點對“扎實推進鄉村建設，加快補齊農村人居環境和公共服務短板”提出了指導意見，意見指出，抓好農村人居環境整治三農行動、實施村莊基礎設施建設工程、提升農村公共服務水平、加強農村污染治理和生態環境保護、加強鄉村規劃引領。

村莊是農民生產生活的聚集地，人居環境是人類生存和發展的基礎條件。加強村莊規劃和整治、改善農村人居環境、改變村容村貌是新時代下新農村建設的重要任務之一。

因此，我們必須充分認識到新疆新時代下新農村建設的首要任務是發展生產、增加農民收入，但同時也要在環境保護的情況下，做好村莊規劃和整治工作，必須在發展農村經濟、提高農民收入的基礎上，從當地實際出發，尊重農民意愿，改善農村人居環境，助力農村經濟發展。

1 農村人居環境的定義

農村人居環境是指在一個特定的地域內，為滿足農村居民的生活勞作、居住休息、社會交往等一系列的需求，在長期的經濟社會發展過程中形成的包括基礎設施、公共服務、生態環境和社會經濟條件等在內的區域綜合環境系統。

2 新疆農村人居環境現狀

近年來，新疆各地積極打造了一批試點示范村，在農村生活垃圾、農村生活污水、農村改廁、村容村貌提升等方面探索了一批符合實際的技術模式與設計方案，依據工作體系不斷完善，全疆的農村人居環境整治工作取得了一定的成效，但仍處于起步階段，存在工作進展不平衡、內生動力激發不夠、長效機制欠缺、資金投入不足等問題。

3 新疆農村人居環境存在的問題

3.1 農村人居環境整治的任務重、現有基礎條件差

新疆地域遼闊，現有854個鄉鎮和9 237個行政村，加之村莊規模普遍較小、布局相對內地省區市分散，一些村莊距鄉鎮上百公里，一些鄉鎮距縣城上百公里，全面推進農村人居環境整治工作的各項任務十分繁重。南北東疆各地區之間經濟發展不均衡，縣市之間農村基礎公共設施建設差異大，特別是南疆地區經濟發展滯后，農村生活垃圾、廁所糞污、生活污水等處理設施建設起步較晚，歷史欠帳多。全疆尚有29 440 km 的行政村村內道路沒有硬化，農村生活污水、生活垃圾配套處理設施不健全，特別是衛生廁所普及率僅為28%。

3.2 資金緊缺制約了新疆農村人居環境整治工作

近年來,新疆財政用于民生方面的支出已占公共財政預算支出較大部分，自治區本級財政支持和激勵調動地縣開展農村人居環境整治的財力有限，加之新疆大部分地州和縣市財政困難，農村人居環境整治工作的地縣配套資金難以落實，農民收入水平不高，自籌資金能力偏弱，都影響了新疆農村人居環境整治工作。全國農村生活垃圾專項治理工作啟動以來，國家一直沒有明確中央財政補助資金渠道以及標準。農村生活污水治理也缺少國家的資金支持。自2014年起，中央不再下達補助地方農村改廁項目，自治區財政配套資金也未落實，這些影響和制約了新疆農村改廁項目的順利實施。在畜禽糞污資源化利用方面，畜禽規模養殖場作為養殖廢棄物處理的主體，由于資金短缺，而糞污治理設施的投資大，運營經費高，僅依靠地方財政和企業自籌，難以支持畜禽糞便資源化利用處理設施設備的配套改造和提升。

3.3 農村人居環境法治化、制度化建設滯后

“重城市，輕農村”的污染防治思想沒有得到根本性的改變。目前又無專門立法，相應的規定只是散見于一些法規之中。而各地政府出臺的措施主要是以上下級之間工作要求的形式出現，對廣大村民不能產生直接的約束力。

3.4 村民環境與健康意識較差

村民環境與健康意識較差村民對落后的生活習慣缺乏改變的能動性，對健康文明的生活方式認識不高，環境與健康意識淡薄。在農業生產中，存在濫施濫用農藥化肥、隨意丟棄生產生活廢棄物等行為，農村生物多樣性被破壞，土壤、湖泊和地下水被污染。同時普遍存在亂倒、亂潑、亂堆現象，這也致使農村的生態環境不斷惡化，極易誘發各種疾病。

3.5 村莊管護機制尚需健全

針對村莊管護制度總體來看，近郊村優于遠郊村，經濟條件好的村優于村級經濟薄弱村。因村集體經濟收入低、社會參與力度不夠、專業隊伍缺乏等因素，部分村的村莊運營管理機制尚未建立或已建立但未執行，致使經過環境整治后的村又出現反彈，整治成果難以維持。

4 改善新疆農村人居環境的意義

4.1 促進農民工返鄉創業就業

建議適宜居住的新農村，提高農村居住水平，改善農村環境，對于農民工返鄉創業，就業具有重要實踐價值。

4.2 有利于保障農民住房安全和生命財產安全

新疆是地震多發地帶，夏季不少山區較容易發生山洪、泥石流等自然災害，改善農村人居環境，最主要的是要加強對農民建房規劃設計的引導和服務，延長農房使用壽命，提高抗災能力，保障農民住房安全和生命財產安全。

4.3 有效促進農村精神文明建設

改善農村人居環境，發展公共服務，將有效促進農村精神文明建設，促進農民總體素質提高，增強農村發展活力。

4.4 有利于宜居農村建設

望山覓水是鄉愁，在“以人為本”的農村發展基本理念下，宜居農村不僅與硬性基礎設施有關，如農村布局、建設水平、綠地建設等，還與農村的軟性基礎設施有關，如農村文化傳承、村鎮特色塑造、環境保護意識、安全意識等等都有密切的關系。

也就是說，宜居農村體現了農村規劃和建設的基本精髓，而以上這些元素，直接影響著農民的觀念和行為，同時也直接或間接影響著居民的生活質量以及對農村的依賴和向往。

4.5 有利于促進城鄉經濟統籌

改善農村人居環境，首先要加大對農村水、電、路等基礎設施的投入，政府引導對農村人居環境建設投入，將會引導社會各類資本流入農村，一方面解決了農民的就業問題，滿足了企業用工需求，另一方面調整了經濟結構，促使了第一產業逐漸向第二、三產業邁入，為產業和產品結構調整提供了條件，進而推動新疆農村經濟發展。

5 改善新疆農村人居環境可借鑒的案例

5.1 阿克蘇地區

打造“十鄉百村”農村人居環境整治試點示范工程。如2018年，阿克蘇地區啟動了“十鄉百村”農村人居環境整治試點示范工程。阿克蘇市在全市5個基礎條件好的鄉鎮選擇42個行政村整村全面啟動了農村人居環境整治試點示范工程。這42個試點村室內裝修刷白、衛生間廚房改造、三區分離、庭院地面硬化、暖圈葡萄架建設、外墻等基礎設施全部完成。另外，阿克蘇市還投入資金1 300萬元，建成27個村民活動廣場，聘請新疆佳聯設計院對每個行政村外墻外立面進行統一設計規劃，實現人居環境建設整村推進。其中，沙雅縣選擇了10個村試點推進美麗鄉村建設，2018年新建無害化衛生廁所2 896 戶；溫宿縣推進農村人居環境整治工作，開工建設安居房5 042戶，完成庭院改造、三區分離7 676戶，完成農村標準化改廁4 547 戶；拜城縣已完工無害化衛生廁所11 488 戶，完成107個衛生紅旗單位復驗工作，申報創建自治區級、地區級衛生紅旗單位、衛生示范鄉鎮（村）的12個，修建農村公路85.1 km，全面改善村容村貌。

5.2 阿勒泰地區

重點打造8個“美麗鄉村”示范村。

阿勒泰地區以“村莊規劃、村容村貌提升、農村垃圾、農村安全飲水、農村污水治理、農村改廁”等6個方面為主攻方向，動員各方力量，與生態環境建設、美麗鄉村建設等有效銜接，針對不同類別的鄉村，確定重點任務、整治目標。

改善村容村貌建設方面，阿勒泰地區重點打造“美麗鄉村”示范村8個（包括喀納斯景區1個），示范村建設累計投入資金超過1.5億元，平均每個示范村項目及資金投入都在2000 萬元左右。本著“建新拆舊、人畜分離”等原則，嚴格按照村莊規劃，拓寬并硬化鄉村道路，拆除危房、翻新加固舊房，新建富民安居、牧民定居房，增加公共綠地面積，安裝路燈，擴建完善公共活動場地及設施。積極引導發展庭院種植，在綠化美化的同時，增強家庭收入。每個縣（市、景區）推選1至2個經濟條件成熟、有示范帶動作用的鄉鎮開展了試點工作。積極探索符合當地實際的環境整治方法、技術路線以及能復制、易推廣的建管模式。縣城周邊、國省道兩側以及重點生態功能區周邊、重要旅游景區周邊等生態保護任務重、旅游資源豐富的鄉村，實現農村垃圾治理長效機制全覆蓋；基本完成無害化衛生廁所改造，廁所糞污得到有效處理或資源化利用；農村生活污水基本得到收集處理，村莊綠化覆蓋率達到32%以上，村內道路全部硬化，實現夜間照明，村容村貌顯著提升。

5.3 昌吉回族自治州

全面開展綠化美化和環境衛生整治工作。一是綠化美化方面。2018年昌吉回族自治州完成人工造林918 hm2，完成新一輪退耕還林1 674 hm2，完成186個行政村綠化任務，村莊綠化覆蓋率達30%。二是生活垃圾方面。昌吉回族自治州推廣試行了“戶減量、村收集、鎮轉運、縣處理”的垃圾處理模式，完成14個鄉鎮97個行政村生活垃圾治理任務。三是生活污水方面。建設完善昌吉市六工鎮等7個重點鎮污水處理設施建設，補充完善12個村污水處理設施，修建污水管網28 km。全州已接入城市污水管網的覆蓋27個鄉鎮62個村。四是廁所改造方面。結合昌吉回族自治州“兩居”工程建設，完成安居房配建衛生廁所6 280個，完成牧民定居配建衛生廁所1 045個。五是畜禽糞便治理方面。按照自治區要求的“大力推進規劃養殖場糞污處理配套設施建設，畜禽糞污綜合利用率達到65%以上，規模養殖場糞污處理設施裝備配套率達到70%以上”的目標，采取堆糞場硬化、沼氣項目建設、化糞池修建等措施，昌吉回族自治州共完成畜禽規模養殖場糞污治理任務100家。六是農田殘膜治理方面。目前完成的瑪納斯、昌吉市、吉木薩爾縣、木壘縣殘膜回收利用示范面積2 730 hm2，完成生物降解地膜試驗示范面積140 hm2。

6 改善新疆農村人居環境的對策與建議

6.1 加強村莊規劃管理

統一規劃，充分考慮整體與局部的關系，統籌搞好縣域村莊布局調整優化。根據村莊人居環境現狀兼顧中長期發展需要，編制或修編縣域鄉村建設規劃，規劃按照“宜農則農、宜牧則牧、宜游則游”的原則，突出鄉村、地域、民族特色，做好一村一規劃、一村一特色，切忌用一張圖、一個式樣、一種格調搞村莊建設。同時做好鄉村建設規劃與土地利用總體規劃、生態環境建設規劃、產業發展規劃等銜接，實行“多規合一”，推進清潔生產、營造綠色生活、發展生態經濟，推進生產、生活、生態互促共進。村莊規劃還要突出實用性，符合農村實際、滿足農民需要、體現鄉村特色，明確人居環境整治重點，推行政府組織領導、村委會發揮主體作用、技術單位指導的村莊規劃編制機制。充分發揮村莊規劃的作用，框定村莊邊界，做到農房建設有規劃管理、行政村有村莊整治安排、生產生活空間合理分離，實現村莊規劃管理基本覆蓋。此外還要加大傳統村落民居保護力度。加強鄉村建設規劃許可管理，建立健全違法用地和建設查處機制。

6.2 嚴守生態保護紅線

加快農業產業布局調整，堅持實施最嚴格的生態保護制度、空間用途管制制度、最嚴格水資源管理三條紅線。同時全面推進農村生活垃圾治理，積極促進秸稈資源轉化利用，推廣秸稈青貯、氨化、微貯等飼料化利用技術，鼓勵支持農民應用秸稈粉碎還田、溫室挖溝還田、堆漚還田等腐熟技術。大力推進農田廢舊地膜和農藥包裝物回收工作，依托廢舊地膜回收利用項目，形成“政府引導、企業參與、農民自愿”的常態化殘膜回收再利用運行機制，使農田殘膜污染得到有效控制。

建立健全“戶集、村收、鄉鎮轉運、縣市處理”的城鄉統籌生活垃圾收運處理體系，堅持“橫向到邊、縱向到底”原則，開展農村非正規垃圾堆放點整治，全面清理村莊內外、道路兩側、溝渠內、村莊周邊積存的建筑和生產生活垃圾，徹底清理房前屋后的糞便堆、雜物堆，徹底解決垃圾“圍村”和村內“臟亂差”問題，實現“村莊周邊無垃圾積存、街頭巷尾干凈通暢、房前屋后整齊清潔，鄉鎮周邊、交通沿線、景區周圍無垃圾”的目標。

6.3 大力推進農村廁所革命

按照“群眾接受、經濟適用、維護方便、不污染公共水體”的要求，堅持農村改廁與鄉村建設、污水治理等工作統籌考慮、一并推進，大力開展農村戶用衛生廁所建設和改造，同步實施廁所糞污無害化治理、資源化利用。

鼓勵和推進農村戶用廁所進院、入室，消除“連茅圈”和簡陋旱廁，引導農村新建住房配套建設無害化衛生廁所。結合鄉村旅游發展，重點推進一批農村廁所旅游化發展，提高廁所建設管理水平。

在城鎮污水管網可延伸覆蓋到的農村，選擇使用水沖式廁所。對戶內無廁所，習慣使用公廁的村莊改建或新建衛生公共廁所。加強村民廣場、鄉村農貿市場、中小學校、鄉鎮衛生院等人員密集活動場所衛生公廁建設。

6.4 積極開展農村生活污水治理

據地理環境和人口聚集程度，因地制宜采取集中與分散相結合的方式，實施農村生活污水處理。

加強農村飲用水水源環境保護，加快推進農村飲用水水源保護區或保護范圍劃定工作，優先治理農村飲用水水源地周邊的生活污水、生活垃圾、畜禽養殖和農業面源污染。城鄉結合部生活污水納入城鎮污水處理管網收集處理。

各鄉鎮、行政村，采取統一新建污水處理設施及配套管網的方式收集處理。為降低建設成本、減少后期管護工作量，原則上處理方式能集中的不分散，能大集中的不小集中，實現污水處理系統安全、經濟、持續、健康運行。

引導村民樹立節水意識，加強生活污水源頭減量和尾水回收利用，不斷提高農村污水處理水平，確保達標排放。

6.5 提高農村公路服務能力和水平

提高農村公路服務能力和水平，為實施鄉村振興戰略、推進脫貧攻堅、推動農村現代化提供有力支撐。

加快推進通村組道路、入戶道路建設，整治公共空間和庭院環境，大力提升農村建筑風貌，健全傳統村落保護體系，推進村莊綠化，完善村莊公共照明設施。

推進村莊街道硬化，合理布局村莊道路，村內主街道參照公路工程技術標準建設，小街巷突出鄉土特色，出村通道安全通暢。

6.6 完善長效管護機制

根據農村人居環境整治的基礎性、公益性特征，本著“政府主導、分級負擔，集體補充、群眾參與，社會支持、多元籌集”原則，進一步明確縣鄉村三級改善農村人居環境的職責任務，健全完善鄉鎮規劃建設管理機構和人員，推動農村生活垃圾、廁所糞污、生活污水處理和改善村容村貌等專業化維護、規范化管理、精細化服務，組織開展管護培訓，逐步建立有制度、有標準、有隊伍、有經費、有督查的村莊人居環境管護長效機制。

鼓勵規模化、市場化、專業化的建設和運行管護，鼓勵實行第三方監管，推行依據治理效果付費的農村污水、垃圾等處理設施運行維護考評機制。通過村委會和村民逐戶簽訂包衛生、包整潔、包綠化的“門前三包”，有條件的向社區化、公司化運營管理。

支持環保設備生產企業、第三方環保服務公司等市場主體投資建設農村衛生基礎設施，并通過“認養、托管、建養一體”等模式開展后期管護，保障設施可持續運轉。支持村級組織和農村“工匠”帶頭人等承接村內環境整治、村內道路、植樹造林等小型涉農工程項目。

組織開展專業化培訓，把當地村民培養成為村內公益性基礎設施運行維護的重要力量。

6.7 加大財政支持力度

積極爭取中央、自治區、自治州財政對農村人居環境整治項目的支持。落實農村人居環境整治資金投入措施，建立對口援疆市援助、自治州和縣級配套、鄉鎮和行政村自籌的農村人居環境整治資金投入體系。

6.8 營造良好氛圍

通過喜聞樂見的形式，宣傳農村人居環境整治的重要意義、總體要求和主要任務。充分利用廣播、電視等傳統媒體和微信、微博等網絡新媒體，宣傳好典型、好經驗和好做法，努力營造全社會關心、支持農村人居環境整治的良好氛圍。