沙石運輸船舶監管現狀、難點及對策

王 成

一、沙石船事故案例

2013年11月24日，臺州籍貨船“興龍舟65”輪在長山水道東南部海域因主機故障失去動力導致船舶傾斜，船上12名船員全部遇難。

2015年10月21日，武漢籍內河散貨船“榮江2003”輪在東營水域發生自沉，事故造成3人死亡，2人失蹤。

2016年3月11日，一艘無名自卸式沙石船在濱州套兒河水域翻沉，事故造成1人死亡。

據不完全統計，自2007年至2016年山東轄區共發生沙石運輸船舶事故24起，損失重大，給社會經濟的發展帶來了一系列不穩定因素。如何才能有效地規范海上沙石運輸秩序也已經成為亟待解決的難題。

二、萊州轄區沙石運輸市場現狀

近年來，隨著河北黃驊、濱州無棣、東營廣利、濰坊羊口等地沿海大型圍海造地、港口建設等涉水項目的開工，沙石需求驟增。山東沿海腹地多為丘陵地帶，盛產石料，萊州石材工貿基地甚多，同時萊州灣作為渤海灣三大海灣之一，千百年來積蓄了大量優質且采吸便利的海沙，這都為港口建設、施工提供了重要建筑材料。

一方是豐富的沙石資源，一方是與日俱增的沙石需求量，再加上便捷的水路運輸，這就推動了海上沙石運輸市場的興旺發展。然而事實上，沙石料的海上運力嚴重不足，而適于裝運沙石的海船自身運營成本較高，低廉的沙石運價導致這類海船不愿意參與到海上沙石運輸中來。與之對比，內河船①系指船舶適航證書上標定為內河航區的船舶。、不合規海船②系指船舶適航證書上標定為沿海航區且檢驗證書中不允許裝運沙石料的海船。、“三無”船舶③系指無船名無船號、無船舶證書、無船籍港的船舶。因其運營成本低、裝卸效率高、吃水要求低、機動性強等特點，大量涌入并迅速占有了沿海沙石運輸市場，嚴重擾亂了市場秩序，存在巨大的安全隱患。

三、海上非法沙石運輸的特點

1.沙石運輸市場涉及環節眾多

圖1 沙石運輸的流程示意圖

如圖1所示，沙石經營涉及生產（購買或采集沙石、裝沙點裝沙石）、運輸（水上運沙石、卸沙點卸沙石）、使用（填海造陸、涉水工程、基礎建設）三個環節。在沙石裝卸環節中，約80%的裝卸作業是在較為隱蔽的漁港、業主碼頭或臨時裝卸點進行，這些地域規模小、較分散，作業貨種復雜，管理相對松散，裝卸費用低，且監控設施配備不全。而海上采沙、轉運等環節更是涉及海上動態監管，給相關部門的安全監管工作增大了難度。

2.沙石運輸船舶安全管理缺失

據不完全統計，自2014年10月至2017年7月份，山東轄區發現和查處了近300余艘沙石運輸船。如圖2所示，其中內河船和三無船舶占比約93%，其余的為低標準海船。此類船舶多沒有正規的船舶管理公司參與管理，也存在部分船舶掛靠一些只收管理費不實施具體管理措施的船舶管理公司，造成“掛而不管”的現象。這些船舶也因此多存在穩性差、年久失修、機械老化、無證駕駛、超抗風等級航行和跨海域作業等問題，且沒有正規的營運手續，很多船舶為裝卸便利，甚至私自改造船體結構（加高艙口圍板、切割甲板欄桿等），嚴重影響了船舶安全。

圖2 參與沙石運輸的不同類型船舶占比

3.沙石運輸從業人員安全素質低

沙石運輸船舶中不滿足船舶最低安全配員要求的現象較為普遍，如圖3所示，從業人員中約75%未持有任何有效證書，約20%持有內河船員證書或者漁民證書。這些人多存在安全意識薄弱、對通航環境和船舶狀況不熟悉、對設備操作不熟練、應急能力低等問題，無法滿足船舶安全航行的要求，給船舶航行、作業帶來了巨大隱患。

圖3 從事海上沙石運輸的不同人員占比

4.沙石運輸途經海域多發惡劣天氣

通過對24起沙石運輸船舶事故原因分析，約92%的事故是受惡劣天氣影響的。如圖4所示。渤海海峽屬于強風區，平均每年6級以上大風天數達到100天以上，且大霧天氣最長可達37天，頻發的惡劣天氣不適于沙石運輸船舶的運輸行為。此外，隨著極端天氣的增多，渤海灣、萊州灣每年冬季約有30天的冰期，同樣給沙石運輸船舶的裝卸作業、航行安全造成一定影響。

圖4 沙石運輸船舶事故原因分析

四、沙石運輸船舶的監管難點

（一）沙石運輸市場源頭把關不嚴

1.監管方向把握難

從長遠考慮，填海造陸、港口建設等涉水工程會極大地帶動當地經濟的發展，是社會發展的趨勢，沙石料的運輸便存在剛性需求。這時候安全監管僅靠單方面的嚴封力堵不是明智之舉，就目前執法部門的監管力量分析，利益相關方為保證持續性收入，會相應提高沙石運輸價格，反而會吸引更多不合格船舶參與進來。

2.跨多區域協調難

沙石運輸活動涉及的地域范圍廣、環節多，不同行政區域的地方政府與本地政府之間在沙石運輸管理方面沒有引起有效呼應和共鳴，沒有統一的協調機制，致使各監管部門對沙石供應地和需求地均無可行的管控手段，無法在市場源頭方面（碼頭管理、水上建設項目管理）遏制非法沙石經營行為。

3.市場秩序規范難

目前的沿海船舶數量遠不能滿足涉水工程的建設需要，海上運力不足的局面遲遲沒有改觀。大量的低標準海船、內河船和“三無”船舶將那些適用于沙石運輸的正規海船擠出沙石運輸市場。我們來算一筆賬：一般3 000噸以下的正規海船上需至少配有7名以上的船員，按照2017年12月份的工資標準來算，船長工資33 000元，大副21 000元，水手7 500元，輪機長21 000元，三管輪7 500元，機工7 500元，每月船員工資支出約105 000元。而非法沙石運輸船舶一般只配有4個人，人均約6 000元，每月船員工資支出約24 000元。光船員工資支出每月就省81 000元。此外，監管部門的行政處罰力度遠不抵違法行為的高額回報，致使不少人不惜違法犯罪投入到沙石經營中，嚴重擾亂了市場秩序。

（二）各監管部門監管手段不足

1.政府主導難

地方人民政府雖然對本行政區域內安全生產工作負有綜合監督管理的職能，但在面對安全生產與經濟發展之間存在著的矛盾時，往往會對經濟發展有所側重，影響屬地安全管理責任的有效落實。

2.部門協作難

沙石運輸管理涉及行政管理的部門多，包括海洋漁業部門、港航部門、海事部門、公安邊防等涉海單位。各監管部門在認知和管理程度上存在差異，聯動機制不完善，在執法過程中往往出現推諉扯皮、此消彼長、聯合不力等現象。

（三）現場監管乏力困難眾多

1.前期發現難

沙石運輸船舶多采用“游擊戰”，選擇夜間、周末、節假日等非正常工作時間，選擇業主碼頭和漁港較為隱蔽的裝卸點，且“耳目”眾多。另外，沙石運輸船舶多不使用AIS設備，監管部門受制于現有技術裝備，缺少有效的監控、識別手段，難以發現沙石運輸船舶。

2.中期控制難

沙石運輸船舶多存在暴力抗法、抗拒檢查的現象，被發現后在海上激烈逃竄，對海上動態執法要求高。監管部門在追趕攔截時，既受制于硬件設施條件，又要兼顧沙石運輸船舶的安全，很難對船舶實施有效控制。

3.后期處罰難

沙石運輸船舶流動性強，導致違法行為現場不清晰、關聯性物證少、有效證人證言不足。沙石運輸船大部分是個體經營的內河船，經營者為了牟利隨意更改船體結構、涂改船名、冒用他船船名，導致無法確定處罰主體，依法實施海事行政處罰存在困難。

五、探索監管新模式，打造監管新格局

1.構建“屬地管理、部門聯動、企業負責”的安全監管責任鏈

整治非法沙石運輸必須以地方政府為主導，屬地管理，各方聯動，壓實責任，守土有責，并抓住“生產、運輸、使用”三個關鍵環節，構建“監管一盤棋”的綜合整治局面。

（1）地方政府是整個沙石運輸產業鏈中各監管部門有效發揮合力的關鍵，應當督促各有關部門依法履行安全生產監督管理職責，強化海上沙石運輸活動的綜合管理和監督管理。沙石運輸涉及的各行政區域的地方政府統一認識，加強合作。根據嚴重程度，如有必要，可以由共同上一級政府建立沙石運輸安全隱患掛牌督辦督導機制，明確標準，限期治理。上級政府應加強對隱患整改的協調和日常檢查，抓好跟蹤落實，對監管不到位的責任人進行約談，通過“嚴執法、嚴處罰、嚴問責”倒逼責任落實。

（2）港口管理部門負責對港口的建設實施綜合安全管理，對沙石運輸的經營資質、船舶經營許可證的審批管理，應加強對港口、碼頭的監督管理，嚴防其經營單位為非法沙石運輸提供裝卸服務，嚴禁港口建設企業雇傭非法船舶，對于私自建設的沙石裝卸點予以取締；漁業管理部門負責漁港的安全生產管理及漁港范圍內水上水下活動的通航審核和監督管理，應加強各漁港碼頭、漁船停泊點的安全監管，嚴打漁業碼頭的非法沙石運輸行為；海事部門負責對沿海水域的交通安全實施監督管理，負責沙石運輸船舶適航和船員適任，應加強對沙石運輸船舶的監管，確保船舶適航，船員適任，嚴格進行船舶經營公司、管理公司的安全與防污染管理體系審核，突出對公司掛靠、管理的沙石運輸船舶體系運行情況的檢查；公安邊防部門負責維護我國沿海地區及海上治安秩序，應強化治安管理，加強對移交案件的處罰力度，增強對非法從事沙石經營單位、人員的威懾力。

（3）港口碼頭、施工單位、建設單位、沙石運輸船舶管理公司等企業嚴格落實安全主體責任，禁止非法從事沙石經營。各港口碼頭針對沙石運輸船舶，要切實做到“一船一報告”“一船一檔案”“一船一跟蹤”“一船一核查”，不接卸低標準海船、不接卸內河船舶、不接卸“三無”船舶、不接卸未備案船舶；各施工單位、建設單位禁止租用低標準海船、內河船、“三無”船舶以及不合格船員從事沙石運輸，并做好對工程現場的安全監督；船舶管理公司應嚴格提高所管船舶的安全營運水平，完善船舶技術狀況，招用合格船員，對于不合格船舶堅決不予掛靠，確保船舶規范運營。

以2016年萊州轄區非法沙石運輸整治為例，在萊州市政府主導下，煙臺萊州海事處與海洋與漁業、公安邊防等部門開展海上聯合執法行動，對非法沙石船及從業者進行多頭打擊。推動萊州市政府出臺《萊州市海上非法經營沙石專項整治活動方案》，成立了由萊州市政府副市長為組長，各主管部門領導為成員的綜合整治工作領導小組，并由海事處、港航局、海洋與漁業局、公安局分別牽頭，成立了四個專門活動小組，對海上非法運輸、港口非法經營、道路非法運輸、礦山非法買賣沙石行為進行嚴厲打擊。至今，已查扣非法沙石運輸船舶7艘，行政拘留23人。

2.疏堵結合抓源頭，規范引導沙石運輸市場

對于當下沙石運輸的市場形勢，堵而抑之，不如疏而導之。地方政府和監管部門應疏堵結合，立足長效，逐步將合格海船引入沙石運輸市場，打開合法沙石經營的局面，使沙石運輸市場走向規范。

（1）適當降低海船運輸沙石的準入標準，即在船舶持有合格海船證書的基礎上，重點對船舶配員、船舶裝載及船舶消防救生設備配備是否符合“船舶檢驗證書”數量進行檢查，對船舶結構、防火分隔等驗船質量方面存在的問題適度放寬。

（2）強化建設單位、施工單位、碼頭港口安全管理意識，擺正發展觀念，明確安全生產的重要性，鼓勵引導企業將發展重心向安全生產方向傾斜。督促企業適當提高對沙石經營方面的成本投入，積極推行選船機制，自覺拒絕不合格船舶進出港口，為合格沙石運輸船舶提供便利。

（3）監管部門應積極為合法經營的港口、船舶、建設單位等做好服務保障工作。利用微信、短信、微博、VTS等方式發布氣象預警信息；監督船舶安全運營，及時整改發現問題，確保船舶適航、船員適任；督導建設、施工單位建立船舶險情事故應急預案，開展應急自救、互救演練，提高險情處置及善后能力。

目前，萊州轄區準予從事沙石經營的港口2個，合格船舶11艘，船舶安全狀況及船員管理水平逐步提高。

3.創新執法手段，探索聯動思路，重懲違法行為

（1）各監管單位通過編發宣傳資料、通報典型案例、走訪調研、召開座談會等方式，做好面向公眾的宣傳工作；與社會媒體建立聯絡機制，借助媒體的受眾群體廣、傳播速度快、交互影響大等特點，加強對非法沙石運輸行為的曝光力度，實施策劃監管單位監管情況的宣傳報道；暢通社會監督渠道，設立舉報電話、郵箱、微博、微網等方式，鼓勵群眾積極參與監督，形成“政府引導、社會監督、公眾參與”的治理氛圍，提高社會關注海上安全的意識，最大程度提高監管效果。

（2）電子巡查監控、現場巡查監管、海上巡航檢查相結合。充分利用AIS、VTS、VHF、CCTV等動態電子科技手段實施監管，根據實際情況建立嫌疑船船隊，定期對嫌疑船隊活動規律進行分析。根據非法沙石運輸船舶活動規律，采取白天巡查、夜間蹲守和節假日突擊檢查互補的針對性手段，水陸并進，突出重點，防止非法沙石運輸船舶暗中作案逃避監管。積極協調各部門的執法船艇，對轄區水域不定期開展海上巡航，密切關注非法沙石運輸船舶動向。通過信息共享，將違法行為及時通報地方政府和監管部門，積極配合地方政府開展聯合行動。出其不意，攻其不備，達到突擊檢查效果形成治理合力。

（3）加大對參與非法沙石運輸主體的處罰力度，重罰嚴懲有效打擊違法沙石經營行為。對非法參與沙石運輸船舶，海事部門應及時落實確定其船舶所有人、經營人或者履行其義務的責任主體，對船舶違法行為進行取證調查，并將信息及時通報船籍港所在地縣級以上地方安全生產監督管理部門和地方政府，要求立即召回，形成船舶管理公司的黑名單；對接收非法沙石運輸船的港口、碼頭、裝卸點、施工單位、建設單位，有關監管部門應依法責令其停止施工并進行整改，拒不改正的堅決吊銷港口經營許可證、水路運輸經營許可證、水上水下活動作業許可證；對無資質船員駕駛船舶、偽造證書、拒不配合執法等行為，公安機關應給予行政拘留，并依法從重追求其刑事責任。