上海建設用地減量化實施策略研究

郭淑紅

（1. 上海市地質調查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調查研究院，上海 200072）

1 減量化背景與必要性

1.1 減量化內涵

建設用地減量化是指對不符合規劃要求且社會經濟或環境效益較差的現狀建設用地，通過拆除復墾等土地綜合整治工作，按照“宜農則農，宜林則林”的要求，使之恢復農地生產能力或發揮生態用地功能的過程。“減”的目的是為了更好的“增”。無論從用地總量、績效、能耗、環保、人口控制等方面來看，實施低效建設用地減量化都是十分有益的。

1.2 上海建設用地使用現狀

隨著經濟社會的發展，上海市人口和建設用地不斷擴張，建設用地比重達45%，高于大倫敦、大巴黎、東京圈等國際大城市都市圈，規模逼近3226km2的規劃“天花板”，部分行政區現狀建設用地面積甚至與規劃2020年建設用地指標出現倒掛。用地結構方面，生產用地占比偏高、生活用地結構不合理、生態用地不足，有待進一步優化，工業用地比重偏高，是東京、首爾等城市的2–3倍，存在宅基地閑置問題?？臻g布局方面，生態間隔系統急需強化，農村建設用地布局碎片化現象明顯，部分區域產城融合發展有待加強。用地績效方面，存在用地績效的不平衡，據統計分析，有占比60%的工業企業只貢獻了約5%的工業產值，未來這部分工業用地，尤其是城市開發邊界外的零星分散工業用地或集體工業用地績效有巨大的提升空間。

1.3 減量化背景

上海正處于“創新驅動發展、經濟轉型升級”的關鍵時期，并在轉型中維持經濟平穩發展，且在城市土地利用管理工作中也不斷探索創新。面對資源環境緊約束形勢，上海市政府以土地利用方式轉變促進經濟轉型升級，2014年印發了《關于進一步提高本市土地節約集約利用水平的若干意見》，明確了“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的基本要求。2014年5月6日，上海市委市政府召開上海市第六次規劃土地工作會議，會上國土資源部部長姜大明提出要“科學劃定‘三條紅線’，強化規劃硬約束”；上海市委書記韓正提出實現全市規劃建設用地總量“負增長”，并提出加大城市開發邊界外建設用地減量化。上海經過近三年的探索與實踐，減量化工作已形成了“認識統一、推進有力、成效初顯”的局面。上海作為全國首個提出全域范圍建設用地減量化的城市也已引起學者廣泛關注和重視[1-4]。

2 建設用地減量化規模和類型分析

2.1 建設用地減量化類型

現狀建設用地減量不僅能促進城鄉用地布局的優化和土地使用效率的提升，而且能夠根除環境污染源，減少農村低素質外來人口的集聚、減少社會管理成本，提升生態品質，為郊野地區發展提供內生動力。

根據建設用地現狀情況和利用效率可以對減量化建設用地進行分類。一是按照用地類型，分為宅基地、工業用地和其他建設用地減量化；二是按照土地使用狀況，分為閑置、低效和違章用地減量化。

（1）閑置土地減量化

閑置土地是指土地使用者依法取得國有建設用地使用權后，未在規定的期限內動工開發的國有建設用地。閑置土地主要集中在郊區縣，截至2015年底上海市郊區批而未供、供而未用土地面積達近千平方公里，占郊區現狀建設

用地的30%多。解決辦法是建立閑置土地處置情況與區縣政府的年度考核、新增建設用地計劃使用、新增經營性用地出讓相掛鉤機制，形成閑置土地處置倒逼機制。

（2）低效利用土地減量化

低效利用土地是指布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設用地，包括產業政策規定的禁止類、淘汰類產業用地、不符合安全生產和環保要求的用地、“退二進三”產業用地和布局散亂、設施落后，規劃確定改造的廠礦、棚戶區、城中村等。

從區域上，一是現行規劃集中建設區外圍高污染、高能耗、低效益的現狀工業用地；二是現行規劃集中建設區內規劃產業區塊外功能亟需提升或轉型的工業區塊；三是零散布局的農村宅基地以及建成區內的舊里（中心城約4km2）、棚戶區（郊區約8km2），城中村（約400多個，近60km2）等。

（3）違法違章建設用地減量化

違法違章建設用地主要指不符合相關規劃要求和手續不齊全的建設用地，主要采取拆除復墾、土地收儲、完善手續等方式進行分類處置，對于處置后手續齊全的，頒發合法用地手續，納入土地利用全生命周期管理。

2.2 建設用地減量化規模測算

（1）按照規劃建設用地總規模測算

本文所提減量化規模為現狀建設用地規模與新增建設用地規模之和，并扣除規劃建設用地規模。測算基于以下兩個前提：

規劃建設用地規模近遠期（近期指規劃至2020年，遠期指規劃至2040年）保持不變。新一輪總規規劃建設用地規模為3200km2，即原規劃建設用地規模扣除負增長后規劃建設用地規模。

結合現狀和控詳規劃，將負增長后的集建區進一步區分為建成區和未建成區。按照新增建設項目實施計劃，將未建成區分為近期實施地塊和遠期實施地塊。

通過對規劃實施期間各區建設用地使用速率，并結合各區現行規劃建設用地規模以及現狀建設用地面積（圖1），從近遠期兩個維度，對各區建設用地規劃指標和減量化預期進行了測算（圖2）。

近期態勢：預計2020年新增近200km2，凈增空間不足20km2，尚需減量超過170km2（年均超過30km2）；

遠期態勢：預計2020–2040年最大新增空間不足180km2，若遠期（2040年）集建區全部建滿需減量近350km2。

按照2015年底區縣城市開發邊界階段初步成果進行分析測算，至2040年減量化規模在300km2左右不等，通過對開發邊界外各種類型建設用地進行分析，開發邊界外減量化主體構成包括宅基地、工業倉儲和其他建設用地，通過分類細化測算，減量化建設用地以工業倉儲用地和宅基地為主，各區各類型建設用地減量化規模測算見圖3。

（2）按照減量化實施情況測算

根據建設用地減量化實施情況調研，全市2014–2017年應完成驗收建設用地減量化任務約20km2，實際已驗收建設用地減量化達26km2（圖4），超額完成任務。其中，工業倉儲用地減量化面積占比達81%。青浦區、浦東新區、奉賢區、松江區、嘉定區較為突出，根據推算，至2040年全市建設用地減量化任務預計在150km2左右。

圖1 上海各區建設用地規模分析Fig.1 The scale analysis of construction land in each district of Shanghai

圖2 上海市建設用地減量化分析Fig.2 The minimization analysis of construction land in Shanghai

圖3 上海市近期建設用地減量化地類構成Fig.3 The type structure of construction land minimization in Shanghai

圖4 2014–2017年上海各區完成建設用地減量驗收情況Fig.4 The decrease of construction land in each area of Shanghai in 2014-2017

（3）建設用地減量化測算說明

建設用地減量化第一種測算方法以規劃為前提，只是一種理論假設測算，實際實施過程中規劃建設區內新增建設用地應以建設用地減量化為前提，通過“以拆定增、以增促減”的計劃管理方式來推進實施。第二種測算以各區實際建設用地減量化實施情況進行等量推算，比較貼近實際，但考慮到建設用地減量化難度將逐年增加，因此后續需加大建設用地減量化政策支持和減量化推進力度。

3 減量化規劃導向分析

開展建設用地減量化應符合生態化、人文化和城鄉一體化基本要求。以“生態化”為基調，以改善農村生產生活環境、推進農業規模經營、落實生態網絡規劃為目標；以“人文化”為特點，建設用地減量化充分尊重農民意愿，結合村莊布點規劃和產業發展規劃，注重保護水鄉特色、地方鄉土文化和歷史文化遺存，因地制宜的采取保留、歸并、拆除等多種土地整治模式；以“城鄉一體化”為原則，在整合郊野地區各類涉農資源的同時，提升規劃統籌引領作用、提高農村地區公共服務能力和經濟社會發展水平。

3.1 生產功能導向

結合耕地基本農田保護要求，上海初步劃示12–15片市級基本農田保護區。建議將5–8片糧食主產區作為減量化的重點區域，以促進耕地集中連片和高標準基本農田建設。結合當前上海市農委劃示糧食功能區和蔬菜保護區，對未來上海市糧食蔬菜功能區域加以引導。

3.2 生態功能導向

聚焦生態文明建設，重點推進生態廊道內現狀建設用地減量。結合市級生態網絡規劃和生態保護線劃示的成果，將城市建設擴張速度較快，生態間隔系統亟需強化的地區作為近期減量化的重點區域，以發揮生態宜居，間隔建設用地蔓延的作用。根據生態重要性評價選出“三橫五豎”8條（崇明、長興島、大治河—黃浦江、嘉寶、奉浦等）重要生態廊道，作為減量化的重點區域，近期可結合綠化部門的造林計劃落圖。

3.3 社會和諧因素導向

加強人居環境建設和民生事業發展，優先推進民眾意見較大、社會矛盾突出地區農村居民點騰退減量，如土壤、噪音污染嚴重地區，敏感設施影響地區，“三高”（高速鐵路、高速公路、高壓走廊）地區。

3.4 低效工業用地轉型導向

加快低效工業用地轉型升級，與地區產業發展導向不相符合，績效水平不高的工業用地優先減量。提高工業項目準入門檻，嚴格控制新增工業用地；加快推進規劃城市集中建設區內工業用地更新轉型，部分作為留白儲備用地進行預控等。

3.5 優化增效農村宅基地導向

合理引導空閑宅基地有序退出。結合城鎮村體系建設，位于規劃撤并村莊的農村居民點用地優先減量，穩妥推進農村宅基地騰退。

4 減量化有效保障措施

4.1 注重建設用地減量化的規劃引導和政策支持

加強建設用地減量化規劃引導，結合土地整治規劃、郊單元規劃和村莊布點規劃編制加強開發邊界外建設用地調研和分析，明確減量化區域，優化建設用地布局。采取“引逼結合、激勵為主”的配套政策促進建設用地減量化實施，包括增減掛鉤政策疊加關于優化空間資源、集約用地布局的空間政策、提高帶動地塊開發強度、為減量化集體經濟組織建立“造血機制”或提供長遠收益保障、減量化工作與出讓計劃和新增計劃管理聯動等政策措施。

4.2 “以拆定增”劃定開發邊界，“以增促減”落實減量化

本市城市開發邊界劃定工作分為瘦身管控和分類優化兩個階段，第一階段在現行規劃集中建設區的基礎上，全市共“負增長”42km2。第二階段突出存量規劃特征，堅持問題導向，按照“以拆定增”的思路，聚焦城鎮近期建設重點，劃定本輪城市開發邊界，即在分析各區縣未來建設用地減量化規模和布局的基礎上，結合建設用地總規模優化城市開發邊界。規劃實施階段，城市開發邊界內新增建設用地規模的年度使用以上年度開發邊界外圍建設用地減量化面積為依據，“以增促減”促進建設用地減量化實施。

4.3 加強建設用地空間管制，促進土地利用結構布局優化

關于今后建設用地空間管制，通盤考慮規劃編制、三線劃定以及規劃調整完善等工作。一是加強減量化計劃管理，將建設用地減量化與新增建設用地計劃相掛鉤，允許建設區內根據項目類型，落實差別化的計劃管理政策，根據項目類型區分計劃指標的使用方式，新增建設用地僅用于公益類、民生類、基礎設施類項目建設，其他經營性城市建設和產業發展項目使用新增建設用地計劃均須與有條件建設區現狀建設用地減量化嚴格掛鉤。二是預留一定額度的建設用地機動指標，通過列重大項目清單或指定項目類型，為難以明確或不能精確落地的點狀設施、線性工程、農村民生、特殊用地等項目預留通道。

4.4 用好增減掛鉤政策，探索“土地整治+”實踐

減量化工作之初，上海即圍繞著實現“減量”與“增效”相掛鉤的目標，抓好政策的頂層設計。按照以“引導為主、倒逼為輔”的思路，以土地綜合整治為平臺，以城鄉建設用地增減掛鉤為核心政策工作，探索創新相關政策措施，形成了減量化的支持政策體系。

規劃實施方面，依據土地利用總體規劃和土地整治規劃，對田、水、路、林、村進行綜合治理[5]，對歷史遺留的工礦等廢棄地進行復墾利用，對城鄉低效利用土地進行再開發，提高土地利用效率和效益，促進土地節約集約利用，結合增減掛鉤政策，形成“造血”機制，如目前上海正在推進的7個郊野公園，包括近郊休閑型嘉北郊野公園、遠郊生態涵養型的長興郊野公園、近郊都市森林型浦江郊野公園、遠郊濕地型的青西郊野公園等，吸引市民前往休閑觀光，實現了“土地整治+”創新實踐。

參考文獻(References)

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