我國農村宅基地置換過程中存在的關鍵問題及對策建議

于鐘涵

摘 要 本文旨在深入探討農村宅基地置換環節中的關鍵節點與難點，并對現存問題提出合理的對策建議，對更有效的置換方式的提出具有重要意義。

關鍵詞 農村 宅基地 置換 問題

一、引言

農村宅基地置換是在符合土地利用總體規劃的前提下，解決區域發展中建設用地指標約束，提高農村宅基地利用效率，實現農民宅基地與城鎮用地的置換，是集體建設用地流轉的一種形式。

二、農村宅基地置換現狀與評價

（一）天津“宅基地換房”模式

天津“宅基地換房”模式是在國家現行法律框架內，堅持承包責任制不變及耕地數量不減，以比例換置住宅，將農民遷入小城鎮，原宅基地統一組織整理復墾。該模式實現了土地和資金的兩大平衡，也促使農村人口向城鎮集中。

（二）重慶“地票”模式

重慶市“地票”交易模式是將閑置的宅基地整理、復墾為耕地，新增的建設用地指標首先滿足農村建設用地的需求，然后將多余指標在土地交易所公開交易用來增加城鎮建設用地，達到合理配置城鄉建設用地的目的。然而，這種模式存在由城鄉土地在使用用途上邊際收益的差別引起的城鄉之間的土地用途收益差距日益拉大以及城鄉收入將越來越不平衡的問題。

（三）城中村和園中村改造模式

城中村是城市經濟快速增長和用地規模不斷擴張的產物，改造后實現農民搬遷安置，并配建公租房，集體用地集中安排。通過宅基地整理騰退出來的土地將與城市功能規劃銜接，與周邊高端產業功能區配套，發展新興、高端產業。

園中村是隨著大量工業、科技園區集中化發展而形成的，是各類園區用地內包含的大量自然村落，改造除安置用地外，騰退出來的土地在留足集體用地的基礎上轉為建設用地。

（四）空心村整理與遷村并點模式

空心村整理模式是在原村內進行改造，將整理節約出的建設用地中的一部分留作農村集體建設用地，一部分復墾為耕地，增加城鎮建設用地指標。由于宅基地粗放利用在各地普遍存在，因此該模式的適用性較強，整理效果較為顯著。

遷村并點模式是將原址不適宜建設的村莊、布局分散且規模較小的村莊進行整體搬遷，將幾個自然村莊合并成新的行政村，實現居民點集中安置，并對原來的居民點進行復墾。而該模式存在的主要問題是農民缺乏遷移動力以及產生大量剩余勞動力。

三、農村宅基地置換存在的關鍵問題

（一）有關法律制度不完善

我國法律規定宅基地所有權和使用權相分離，導致農民實際上并未獲得集體土地所有權，在維權中會出現“搭便車”現象，陷入集體維權困境。宅基地流轉受限及有償退出制度缺失，導致農民被迫接受了不公平的補償，農民的宅基地用益物權得不到充分體現，其房屋財產價值也無法得到有效衡量。

（二）政府行為偏離目標與市場需求

政府目標偏離的原因很大程度上是分稅制改革后，地方政府財政收入大幅減少，需要依靠土地出讓收益來彌補不足，使得土地出讓金成為其重要的收入來源。因而政府就會盡可能多地獲得建設用地，通過出讓土地獲取高額土地出讓金，行為偏離市場需求。

（三）存在土地權屬問題

在宅基地置換中，部分村莊的農民已轉為城鎮居民，一些集體經濟組織或村委會就不復存在，對于節約的建設用地進行復墾后新增的耕地，轉為城鎮居民的農民有無權利繼續享有這部分土地的收益，在實踐中已出現爭議。甚至連進城農民承包地的歸屬問題在實踐中的處理也不一致。土地權屬問題若不進行改革，必將影響政策的有效推進。

（四）未充分尊重農民意愿和保障其長遠利益

在我國農村宅基地置換中，政府為農民提供社會保障的前提條件是農民放棄自己在承包地上的權益。這種做法實際上是政府和農民間實施的一種交易行為，不符合社會保障的性質。社會保障是政府應當賦予每個公民的權利和義務，不應當附加任何條件。

四、對策建議

（一）國家層面

第一，法律層面。一是明確農地發展權制度，確立其在我國農地權利體系中的重要地位，明確各項權能。規定農地發展權的歸屬主體，為農民參與分配農地發展權收益提供法律保障。二是國家法律法規要賦予農民充分的宅基地用益物權和部分處分權，在政策上制定一套有充分法律依據的置換方法。

第二，政府層面。一是完善對地方政府的政績考核制度，弱化對地方政府政績考核中“經濟發展速度”指標的評價作用，使地方政府在宅基地置換中切實以維護農民權益為出發點。二是各級地方政府代表國家在各轄區內對農地發展權總量進行再次分配。三是各級地方政府綜合考慮本地區經濟發展及環境與資源狀況，依據土地規劃利用類型，完善土地權屬問題。四是在政府與農民中間建立可操作性的協商機制，解決農民參與宅基地置換收益的分享問題。

（二）社會層面

第一，正確運用社會輿論力量及社會監督機制，在重新調整和分配土地權屬的過程中堅持分配過程透明。

第二，促進社會大眾參與，構建完善的社會大眾參與制度，保證土地整理與村莊整治滿足農民的利益和要求。

第三，充分發揮社會企業及其他組織的經濟作用，充分發揮市場的作用。市場價格是置換補償的最佳參考標準，減輕政府的行政強制命令，規范宅基地流轉市場。

第四，探索建立宅基地市場化運作的新制度。

（三）個人層面

第一，農民主動建立以農民自身為主體，以維護農民權益為目標的社團組織，負責引導農民參與到置換工作的各個環節中去，保證有效地參與及真實的利益訴求。

第二，農民要增強自己在宅基地置換過程中的各種意識，提高知識文化水平，增強接受新事物的能力，更新價值觀念和思維方式，積極參與置換事業。

（作者單位為北京林業大學經濟管理學院）

參考文獻

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