用好用活廣西政府投資引導基金研究

李世澤

摘要：廣西政府投資引導基金于2015年12月成立以來運作取得積極進展，但也出現了可投優質項目不多、制度性成本居高不下、運營監管不力等問題。廣西政府投資引導基金應借鑒重慶、福建兩省（市）政府投資引導基金在完善運營模式、優化基金布局、強化項目培育等方面的經驗。用好用活廣西政府投資引導基金的對策包括：明確定位，加快設立和完善各類產業投資基金;完善制度，改進政府投資引導基金管理方式;建立政府引導基金對接區域股權市場機制;集聚優勢資源要素，打造強大的項目庫;整合先進金融業態，實施綜合金融運作;完善扶持政策，對創業投資實施有效激勵。

關鍵詞：廣西政府投資引導基金;股權投資;運營模式;綜合金融運作

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2018）06-0116-04

政府投資引導基金，又稱產業引導股權基金，是指由政府出資設立，采用股權投資等市場化方式募集運作，引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節的政策性基金。用好用活政府投資引導基金，有利于創新財政資金分配方式，提高財政資金使用效率，充分發揮財政資金的引導和放大效應，促進政府有形的手與市場無形的手有機融合，推動經濟高質量發展。2015年12月廣西出資30億元成立政府投資引導基金，通過1+N母子基金模式、直接股權投資，以市場化運作帶動金融機構、國有企業及社會資本投資重點產業。從實際運行來看，廣西政府投資引導基金已初具規模，但也出現了一些問題。廣西可借鑒重慶、福建兩省（市）的運作模式與運營經驗，用好用活政府投資引導基金。

一、廣西政府投資引導基金取得積極進展

（一）建立政府投資引導基金參與股權投資市場的制度體系

2017年廣西自治區政府先后審議印發了《廣西壯族自治區人民政府關于設立廣西政府投資引導基金的意見（修訂）》（桂政發[2017]18號）、《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于印發廣西政府投資引導基金子基金操作指引（修訂）的通知》（桂政辦發[2017]50號）、《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于印發廣西政府投資引導基金直接股權投資管理暫行辦法的通知》（桂政辦發[2017]45號）等文件，推動完成了“1+2”的引導基金政策文件體系。制度體系基于中國證監會、財政部、國家發展改革委的規范性要求，符合廣西實際，明確了政府投資引導基金的投向、方式、比例、程序等關鍵要素。

（二）加快子基金設立和投資進度，放大財政資金杠桿

廣西政府投資引導基金2015年12月開始運營以來，圍繞培育發展新興產業和扶持傳統產業轉型升級，聚焦實體經濟，取得良好成效。引導基金注冊資本30億元，截至2017年底，廣西壯族自治區人民政府已審議通過的引導基金公司首期認繳投資子基金方案和直接股權投資計劃共計30.03億元，已超注冊資本額認繳。引導基金累計完成投資20.37億元，其中投資子基金5.21億元，直接股權投資15.16億元，剩余資本金9.63億元。自治區人民政府審批同意引導基金參與投資11支子基金，計劃募集資本總規模323.23億元，首期認繳95.07億元，其中：引導基金認繳出資47.59億元，首期認繳14.37億元，放大財政資金杠桿5倍以上，充分發揮了財政資金的杠桿放大作用和乘數效應。引導基金實際投資5支子基金共計5.21億元，帶動社會資本、金融機構投資11個項目企業累計29.92億元，其中投資區內企業累計29.83億元，在全國地方省市政府產業投資基金中，屬于進度較快地區…。

（三）吸引專業基金管理公司參與股權投資市場培育建設

廣西首創全國省級政府引導基金代理運營競爭合作機制，組織開展了公開遴選引導基金代理運營機構和戰略合作伙伴工作，公開選聘了國內知名的15家專業基金管理機構作為戰略合作伙伴，其中，排名前5的機構作為代理運營服務機構，在項目篩選、投資決策和內部管理等方面，為廣西產業發展提供豐富和專業的人力資源和政府投資基金管理經驗。支持在廣西設立股權投資類企業，引入股權投資，自治區財政根據政策給予一次性獎勵10萬元。同時，廣西自治區財政對符合條件的廣西總部級基金管理公司給予一次性補助500萬元，支持基金業發展。

二、廣西政府投資引導基金實際運行中存在的主要問題

（一）可投優質項目不多

一般來說，對于當期風險較大的領域，財政資金不敢投出;對于回報期較長、短期回報較低的領域，社會資金不敢投入，因而可投優質項目成為決定政府投資引導基金成敗的關鍵。廣西產業基礎較為薄弱，特別是科技創新能力較低，制約了基金投資規模，甚至出現“資金等項目”的情形。而市場化的基金偏愛投資有發展前景和潛力的科技型中小企業。實際情況是，廣西科技型中小企業十分匱乏，優質項目儲備較少且短期內難以激增，一些產業項目儲備不符合現有的引導基金投向領域，部分基金陷入無項目可投的尷尬境地，出現“基金到位、項目缺位”的現象。

（二）制度性成本居高不下

廣西政府投資引導基金雖已簽約5家代理運營服務機構，但是由于審批流程環節多、反復多、耗時長，市場化特點并未得到凸顯。從立項、出資到資金到位中間環節有10多個，上報層級包含運營公司、引導基金公司、財政廳和自治區政府常務會議多達4級。據反映，廣西每支子基金平均設立時長將近1年。冗長的出資流程審批往往會消磨出資方的信心，增加出資不確定性，與此同時，項目各方隨時面臨著政策及市場的快速變化，承擔重新談判的制度性風險，放緩了資金落地與投資進度。

（三）運營監管不力

廣西政府投資引導基金設立初期宣傳力度較大，但完成投資目標后，對子基金的投后監管和信息披露僅涉及投資子基金數量、子基金投資項目數量。而所選子基金或所投項目的發展情況，投資收益和退出方式，扶持企業發展狀況、科研成果及上市情況等信息非常匱乏，因而難以了解子基金的運作效果。監管缺失及信息披露不規范，意味著項目投資責任無法準確落實到相關部門，弱化了政府投資引導基金的監管效果。

三、重慶福建兩省市政府投資引導基金的經驗借鑒

重慶市2014年5月設立產業引導股權投資基金以來，截至2018年6月末，共發起設立專項基金26支，總規模258.24億元，積極引導軍民融合、智能制造、智慧農業、大數據、大健康、節能環保等領域的產業發展。福建省2015年6月設立產業股權投資基金以來，通過母基金、子基金、項目的三層放大效應，以政府認繳出資的100億元引導基金，撬動社會資本超千億元。廣西政府投資引導基金雖已初具規模，但與重慶、福建兩省（市）政府投資引導基金相比，在投資規模、投資效益等方面還有一定差距，應借鑒重慶、福建兩省市的運作模式與運營經驗。

（一）完善運營模式

重慶市產業引導股權投資基金遵循“政府引導、社會參與、市場運作、規范管理、防范風險”的原則。市財政局牽頭建立引導基金工作協調機制，市發展改革委、市經濟信息委、市科委、市商務委、市國資委、市金融辦等12家部門共同參與，審議引導基金重大事項。設立引導基金公司，受托管理引導基金，負責建立規范的引導基金“募投管退”運營管理機制。引導基金主要采取與私募投資基金管理人及其他社會資本合作設立專項私募投資基金（簡稱專項基金）的方式進行投資，同時可適當直接投資其他私募投資基金及跟進投資專項基金所投項目。嚴格實行“負面清單”管理，明確引導基金不炒房、不炒外匯、不進入二級市場炒股、不放高利貸，也不搞明股實債和債券投資。

福建省成立股權基金協調小組，由常務副省長任組長，分管財政的副省長任副組長，省財政廳、金融辦、發改委、經信委、國資委等相關部門分管領導為成員。福建省產業股權投資基金有限公司按照協調小組確定的投資政策和投資方向，負責產業股權投資基金的日常運作。基金公司按照各個子基金投向的要求，對子基金按照市場化方式獨立運作，并結合行業狀況，分別采取有效的運營管理模式，既有市場化程度高的，也有政策引導性強的，在保值增值基礎上，充分發揮對重大產業項目的支持作用。

（二）優化基金布局

重慶市產業引導股權投資基金主要投資于工業、農業、科技、現代服務業、文化、旅游等產業，聚焦支持新興產業培育和傳統產業優化升級，形成“全產業、全階段”的投資組合模式。重點招募具有先進制造業、國防裝備制造、農業、旅游、環保等產業背景和資源優勢的大型產業集團共同設立專項基金。專項基金所投項目覆蓋了從初創、成長到成熟期的各發展階段企業。

福建產業股權投資基金構建全生命周期服務體系，不局限于過去主要投向創投基金，而是重點轉向對企業發展全生命周期、企業發展全產業鏈以及支持地方發展戰略等方面提供全方位的支持作用，主要投向具有發展潛力的重點行業初創企業、新興產業。根據企業生命周期搭建覆蓋初創、種子、成長和產業化的多層次基金投資體系，滿足企業在不同發展階段的需求。

（三）強化項目培育

重慶市明確了產業引導股權投資基金項目的推薦范圍、基本條件，制定了《產業引導股權投資基金項目篩選標準》。針對初創期、發展期、成熟期等不同的企業發展階段，對引導基金項目的行業標準和業績標準作了明確規定。比如，初創期企業提出的業績標準是：有兩年以上經營歷史;技術具備產業化條件;未來三年預計凈利潤年均增速大于30%，或預計營業收入年均增速大于30%。對成長性較快的企業或其他技術領先的優秀潛力型企業，可適當放寬條件。

福建產業股權投資基金堅持發展本省特色，聚焦省內重點產業轉型，精準對接新興產業。通過龍頭產業基金增資造船項目，對船舶產業發展及船政文化傳承起到積極作用;通過電子信息產業基金參與集成電路項目等投資，推動電子信息產業發展和產業結構調整;通過參與本土企業合資項目，推進信息技術深化應用、在線教育、VR產業鏈與“互聯網+”等方面的發展。

四、用好用活廣西政府投資引導基金的對策

（一）明確定位，加快設立和完善各類產業投資基金

建立健全“1+N母子基金”投資模式，推動政府投資引導基金與金融機構、社會資本、市縣財政等不同主體合作，積極設立發展不同類型的產業投資子基金。針對處于不同生命周期的企業，設立天使基金、創投基金、成長基金、并購基金等。加快設立“一帶一路”投資基金、北部灣創新發展投資基金、戰略性新興產業基金，做強做優珠江西江產業投資基金、廣西鐵路發展投資基金等。在政府引導基金的統籌下，各個子基金形成特色鮮明、分工合理、相互協同的局面，既扶持新興產業快速成長，又有效促進廣西傳統產業整合轉型。

依托專業投資運營的各子基金管理團隊，為廣西企業提供規范管理等增值服務，培養一批具備上市條件的優秀企業，著力打造廣西最大的上市公司孵化器。爭取年均投資8-10支子基金，每支子基金平均約投資3-5個企業，利用引導基金讓利優惠政策，以及通過股權投資和委托專業投資運營管理團隊引導、督促企業等有利條件，培養發展規范化管理的民營企業，著力打造廣西最大的規范民營企業發展的助推器。引入專業基金管理公司，通過在廣西注冊設立子基金，引進專業基金從業人員，為廣西各部門提供引資、咨詢、管理、培訓等專業服務，為廣西建造“基金小鎮”創造了聚集條件，著力打造西部地區一流的基金管理公司聚集平臺。

（二）完善制度，改進政府投資引導基金管理方式

在遵循《廣西壯族自治區人民政府關于設立廣西政府投資引導基金的意見（修訂）》（桂政發[2017]18號）文件精神和原則的基礎上，制定廣西政府投資引導基金代理運營服務管理暫行辦法、工作流程、績效評價辦法，建立規范高效的基金代理運營服務管理制度和競爭機制。政府投資引導基金主管部門應按照相關政策及合作協議，簡化審批流程，提高審批效率，設置最多辦事步驟及最長辦事時限，著重發揮市場化專業機構以及同行專家作用，減少對子基金的干預;對子基金設立后日常管理遵循市場化、企業化管理原則，不干預其具體運作。建立健全“投入-運營-退出-再投入”的良性循環機制，明確基金的具體管理模式、運作方式、收益分配和基金退出方式。整合區內各行業社會信用信息、工商注冊信息、企業財務數據等，督促基金代理運營服務機構及時披露基金運作情況，通過提供征信服務，降低投資風險。

（三）建立政府引導基金對接區域股權市場機制

設立自治區級直接股權投資基金，對在北部灣股權交易所掛牌的符合標準的企業，給予股權投資支持。根據廣西的產業發展戰略和發展現狀，在行業領域、經營指標等方面設定資助標準，對于對符合標準的掛牌企業，依據其經營規模和融資狀況，進行數額不定的股權投資。一方面，吸引其他符合條件的企業到區域股權交易所掛牌;另一方面，通過引導金融資源流向掛牌企業，緩解中小企業融資難題。

（四）集聚優勢資源要素，打造強大的項目庫

對接工商部門、北部灣股權交易所等單位的數據，整合發改委、工信委、科技廳、商務廳等單位的項目數據，重點圍繞戰略性新興產業、先進制造業、現代服務業、傳統優勢產業等產業領域，特別是新技術、新產業、新業態、新模式“四新經濟”，遴選優質項目，加強動態管理，完善項目概況、亮點、風險點、資金需求等資料，為政府投資引導基金提供豐富的項目儲備。探索發起設立區域性科技創投子基金群，分別與南寧、柳州、桂林市政府共同設立3支以上主要投資于電子信息、智能裝備、新材料、生物醫藥等區域優勢產業項目的科技創投子基金。充分利用通過子基金進行股權投資的百家民營企業的平臺優勢，將政府投資引導基金打造成為廣西最大最優的混改合作項目儲備庫。協同推進產業招商、金融招商，加快引入區外優質產業項目，以點帶面延伸提升廣西產業鏈。

（五）整合先進金融業態，實施綜合金融運作

堅持“金融+實業+技術+服務”的運作思路，保證每一只子基金都有專業基金運營機構、大型工商企業、優秀科研團隊作為合資人或合伙人，為相關企業提供項目、資本、技術、管理、人才等全方位服務。設計多元化的產品組合及平臺支撐，利用股權改善企業資產負債結構，利用債權滿足企業周轉性資金需要，利用夾層融資為企業提供債轉股、股轉債及債加股等靈活多變的融資方式，利用擔保、租賃、保理、投行服務解決企業的各類金融需求。強化政府投資引導基金的發展初心，在股權投資上對初創期、中早期企業設置投資最低比例，在子基金設立模式上設置投資階段前傾，有目標、有重點地培育科技型、初創期企業，帶動社會資本聚焦科技型中小企業發展。

（六）完善扶持政策，對創業投資實施有效激勵

建立創業投資與政府項目的對接共享機制，扶持本土龍頭創投品牌，在基金注冊落戶、基金規模、早期項目風險補償、階段性投資獎勵、稅收優惠等方面出臺有關優惠政策，以提高股權投資機構前來廣西落戶的積極性。出臺私募股權投資基金及管理團隊扶持政策，對幫助廣西企業創業、發展、上市（掛牌）的投資基金企業予以支持，吸引更多區外優質股權投資基金企業、從業人員入駐廣西。支持國有創業投資企業制定自主投資決策、國有股權處置、經營業績考核、薪酬與收益分配等制度，盡快推動建立容錯和長效激勵約束分配機制，適時推進國有創投機構混合所有制改革試點，鼓勵探索國有創業投資企業核心團隊持股和跟投模式。

責任編輯 莫仲寧