網絡社會背景下突發事件的新特點及應對策略

魏芙蓉 于新恒

摘要：黨的十九大繪制了中國決勝全面建成小康社會和建設中國特色社會主義現代化強國的宏偉藍圖，實現這一美好藍圖的前提是要保證國家和社會長治久安，這就要求各級黨委和政府必須善于預防、應對突發事件。進入網絡社會后突發事件生成了許多新特點，例如，具有快速爆發性、源頭多元性、網上網下連鎖性及迅速蔓延性等新特點。各級黨委和政府應對突發事件面臨嚴峻的挑戰，不少地方發生突發事件后靠政府一家單打獨斗應付局面，政府仍在運用傳統的模式應對突發事件，結果往往使政府威信嚴重受損，置自己于被動的地位。新形勢下要整合社會各方面力量共同應對突發事件，建構應對突發事件防范平臺，科學制定以預防為主的應對策略，打開應對突發事件和推進社會治理的新局面。

關鍵詞：網絡社會;突發事件;黨委和政府

中圖分類號：G206.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2018）06-0092-06

隨著互聯網的發展，人類社會進入了網絡社會。在網絡社會，互聯網滲透到人類社會的各個方面，迅速改變人類的生產方式、生活方式、思維方式、管理方式。網絡媒體異軍突起，打破了傳統媒體一統天下的局面，網絡媒體及網上輿情正在成為輿論斗爭的主戰場、輿論傳播的主渠道，意識形態較量的前沿陣地。在網絡社會，突發事件比傳統社會出現得更頻繁并生成了許多新特點。各級黨委和政府面臨新的挑戰，亟待完善應對網絡社會突發事件的策略，提升對網絡社會的治理能力。

一、網絡社會背景下突發事件的新特點

所謂突發事件是指突然發生的、出乎人們意料的造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的事件。突發事件通常包括社會安全事件、涉外突發事件、自然災害事件、事故災難事件和公共衛生事件等。進入網絡社會后，突發事件頻發，處置難度加大。應對、化解突發事件是維護國家經濟、社會安全，提供公共安全產品的重要內容。各級黨委和政府是提供公共安全產品的主要承擔者，應對突發事件是黨政領導干部義不容辭的責任。企業和社會組織在應對突發事件中也要發揮重要作用。為此，必須認識和把握突發事件發生的特點，在網絡社會突發事件的發生除具備傳統社會的特點外又產生了一些新特點。

（一）突發事件的發生具有爆發性

網絡社會突發事件往往是由網絡輿情引爆的。隨著網絡社會的發展，網絡輿論和網絡輿情傳播方式也在變化。在互聯網發展的初期，互聯網上的各種言論載體主要是通過引用、轉載傳統媒體的報道而進行傳播。近些年來，網絡輿論主要通過網絡媒體與傳統媒體的深入互動推動事件發展，互聯網輿論往往發揮著重要作用，出現了網絡輿論“倒灌”傳統媒體的現象。微博輿論更成為引導公共輿論的新陣地。在傳播過程中，常常容易出現“蝴蝶效應”“沉默的螺旋效應”現象和“群體極化效應”，可能產生潛在的破壞力。研究發現，互聯網上存在著“二八定律”，即互聯網上80%的聲音來自200/0的網絡活躍分子，他們憑借自己的優勢在網絡公共領域的討論和傳播中宣傳自己的觀點，搶奪輿論話語權，而其余80%網民的思想和聲音往往被20%的“活躍分子”所牽引、壓制或淹沒。網絡“活躍分子”的素質參差不齊、魚龍混雜，別有用心的不法分子常常故意混淆視聽。這就使廣大網民對網絡上流傳的大量良莠不齊的信息難以判斷真偽，微博、微信、論壇、博客、貼吧等眾多媒介平臺為網絡謠言的傳播提供了便利。互聯網輿情一旦被錯誤的言論所左右，極易誤導廣大網民，一些識別能力不強的網民無意中就成為謠言的傳播者，不利于黨委和政府部門的施政。

（二）突發事件發生頻繁且發酵快、消散快

科技是一柄雙刃劍，網絡技術也不例外。進入網絡社會后，網絡技術在突發事件的生成及惡化方面常常起著推波助瀾的作用。

1.具有擴散性，蔓延得快。隨著互聯網的發展帶來了信息大爆炸，信息傳播快，蔓延快。網絡突發事件一旦爆發，立即會產生擴散性，公眾立刻會不約而同地從四面八方聚攏而來。這時，經過各種觀點的碰撞后形成的輿論導向會迅速蔓延，如同一石激起千重浪，水波與浪花立刻擴散開來。這期間倘若非理性的觀點在輿論中占據了主導地位，會使突發事件迅速惡化并不斷發酵。近些年來頻發的“鄰避事件”，就是由于當地居民與項目企業、政府之間的理解和認識存在較大差異，加之傳播有誤，政府又處置不當，矛盾迅速激化而演變成突發事件，這是值得人們汲取教訓的。

2.具有表面平復性，消散得快。隨著互聯網的普及和發展，網絡突發事件產生了一種獨有的特點，即高度的表面平復性。網絡突發事件生成得快，消散得也很快。這主要是因為在網絡社會人們的關注點太多了，可謂目不暇接，人們的關注熱點在不斷地變化。人們不關注并不等于問題就解決了，一旦遇到適宜條件還可能迅速引爆輿情。

（三）形成突發事件的因素具有多元性

在網絡時代，形成突發事件的因素往往是多元的，有來自國內的，也有來自國際的。

1.從國內來看，形成突發事件的因素是多元的。當前，我國面臨的安全環境是很復雜的，既有形成突發事件的傳統因素，又有非傳統因素，這些風險因素往往交織在一起。網絡信息安全風險、生態環境安全風險、金融安全風險、科技安全風險、能源安全風險等等，處置不當，都極易演化為突發事件。

2.從國際來看，形成突發事件的因素也是多元的。突發事件的國際因素主要來自恐怖主義、單邊主義、經濟危機、網絡犯罪、民族宗教矛盾、重大自然災害、軍事侵略、文化滲透、國家領土和邊界爭端，等等。隨著經濟全球化、信息網絡化的不斷發展，各國間的交流和往來不斷加強。但是，近些年來反全球化的逆流回潮，恐怖主義有所抬頭，這些都增加了突發事件的變數。以網絡傳播為例，域外敵對勢力不斷入侵我國的互聯網。據有關資料統計，“我國共有1978臺主機常年被10.5萬個木馬和僵尸網絡所控制。其中，2013年最為嚴重，僅在8個月時間里，就有超過2萬個網站遭到黑客攻擊，800多萬服務器受到境外的僵尸和木馬程序的控制。”“2014年，有大約2.4億的消費者成為網絡犯罪的受害者，經濟損失高達7000億元人民幣。”被侵害的網站和主機，涉及到政府、軍隊和企業等眾多部門。我國還是新興市場中遭受網絡犯罪攻擊最嚴重的國家。可見域外敵對勢力十分猖獗地利用互聯網破壞我國的安全與經濟發展，各級黨委、政府、企業必須提高警惕，提升反制敵對勢力入侵的能力。

（四）突發事件具有相互關聯的連鎖性

網絡時代的突發事件具有相互關聯的連鎖性。在網絡時代，恐怖主義威脅、鄰避效應、網絡安全風險等日益凸顯。這些風險往往相互轉化，網上與網下互動。以地緣政治及沖突為例，我國陸上接壤的鄰國有14個，與6國隔海相望，存在著許多潛在的安全風險。地緣政治的安全不僅會受到不可預測的當地政治氣候的影響，還會遭受強國直接插手的影響。這些風險有時來自經濟方面，有時來自政治方面，有時來自網絡傳播，還可能同時來自幾個方面。

總之，網絡時代的突發事件更具復雜性和不確定性，對黨政領導干部應對突發事件的能力和水平提出了更高的要求。

二、在網絡社會背景下黨委和政府應對突發事件面臨的挑戰

人類社會進入網絡時代后，網絡空間蘊涵的政治、經濟、社會、軍事等戰略價值越來越大。對各國經濟的發展、國際經濟競爭、經濟全球化、世界經濟格局調整都已產生了重大的影響。黨的十八大以來，黨中央一直十分重視發展互聯網、治理互聯網，我國網信事業取得了歷史性成就。同時，隨著網絡技術的迅猛發展和網民的快速增加，我國突發事件也不斷增加，各級黨委和政府應對突發事件的能力和水平受到了嚴峻的挑戰。

（一）網絡社會沖破了黨委和政府應對突發事件的傳統模式

2006年彼得·德魯克曾指出：“過去的四五十年中，經濟是主導力量;而未來的二三十年中，社會問題會變成主導力量”。我國的發展現實證實了彼得·德魯克的預言。中國自1978年開始改革開放，促進了經濟騰飛。到2015年，人均GDP已接近8000美元，已經遠遠超過世界銀行年人均4085美元的最新標準，進入中等偏上收入國家的行列。社會大眾的自主意識進一步上升和凸顯。社會主要矛盾由物質消費需求與物質供給不足之間的矛盾，“已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”這種矛盾在政治需求方面時常表現為社會公眾強烈的參與需求與參與條件供給不足之間的矛盾。隨著互聯網和大數據技術的發展，為公眾實現參與要求提供了技術、載體等硬件條件。網絡社會“是由互聯網聯系起來的跨越國界的復雜系統。網絡社會以‘互聯、開放、移動、共享為特征，通過即時通信、Web2.0、在線交易、在線金融、移動服務等方式，實現資金、信息、觀點、情感、知識、創意的迅速動員、流動、交換和聚集。”簡而言之，“新技術通過手機智能化、數據處理系統的智能化，使互聯網技術從生產工具演進為社會生活的基礎性平臺。”這是“互聯網+”時代的本質特征，是時代對人及其文化的全面沖擊。然而，一些地方黨委、政府尚未做好思想準備，固守著傳統社會的舊模式，把以往處理突發事件的模式搬到網絡社會來，依然運用政府管理媒體的舊體制、舊觀念應對新的突發事件，結果不靈驗，因為網絡技術改變了原有的傳播結構和模式。無眾傳播的模式正大行其道，在無眾傳播下，微媒介打破了政府對于話語和信息的壟斷權。這就倒逼政府要深化改革，轉變網絡治理、應對突發事件的思維理念，改變應對模式。總之，網絡社會倒逼政府要改變社會管理和服務方式。

（二）網絡社會挑戰黨委和政府應對突發事件的管理體系

長期以來，我國各級政府形成了以“一案三制”為主導內容的政府應對突發事件的應急管理體系。所謂“一案三制”，是指一個預案和三個“制”的建設。“一案”是指預案體系建設;“三制”是指體制建設、機制建設和法制建設。“一案三制”主要包含五方面內容：“一是以《國家突發公共事件總體應急預案》為核心的全國應急預案框架;二是從中央到地方的應急管理領導機構和應急管理辦事機構;三是‘統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、條塊結合屬地管理為主的管理原則;四是預測預警機制、信息溝通披露機制、社會動員機制等一系列應急管理方法與措施;五是以《突發公共事件應對法》為核心、相關單項法律法規為配套的應急管理法律制度。”這一體系的建立，標志著我國應急管理走上了制度化和規范化的軌道，對于推進政府應對突發事件曾起到了一定的積極作用。然而，進入網絡社會后，這種傳統的政府應對突發事件的應急管理體系再也無法應對新時期的突發事件。

1.傳統的應急管理體系重處置輕預防。從以上應急管理的五項核心內容不難看出，這一管理體系的核心功能是處置，而不是預防。網絡時代突發事件恰恰要靠預防為主，盡量把問題消除在萌芽狀態。

2.傳統的應急管理體系重政府自身的管理能力，忽略了地方黨委的作用。傳統的應急管理體系把應對突發事件當成政府義不容辭的責任，這是對的。但是，不能僅限于此。2018年4月18日，由中共中央辦公廳和國務院辦公廳頒布的《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》中提出“實行地方黨政領導干部安全生產責任制，要堅持黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”。這就明確提出了今后在應對突發事件等危機管理中，地方黨政領導干部均負有同等責任。地方各級黨政領導干部要努力促一方發展、保一方平安。

3.傳統的應急管理體系難以實現跨部門協調配合。傳統的應急管理體系不僅把應對突發事件當成政府獨家的事情，而且政府應急信息不對稱，跨部門協調十分困難。在風險防范中“部門墻”和“行業墻”現象較為嚴重，應對風險能力較弱。在突發事件處置中，以往牽頭部門管理單災種的體制難以應對事件的復合性。“只見樹木不見森林”的應對突發事件的管理體系難以解決現實問題，必須在全面深化改革中建立一個協調全社會共同應對突發事件的新體制。

（三）網絡社會挑戰黨委和政府應對突發事件的方式和方法

長期以來，不少地方政府缺乏應對突發事件的方式、方法，往往習慣于想當然地進行堵、封、瞞、蒙等方法處置突發事件，結果往往適得其反，貽誤引導和處置的良機，導致“小事情”演化為“大事件”。以網絡危機為例，“一次次網絡輿論危機，實質是民意通道淤塞、政府應答機制缺失所致的瞬間決堤、垮壩效應。如果政府不能疏浚民意通道，理順應答機制，一味只是封堵民意，只會使民怨的海平面越長越高。”因為這些做法不是想實事求是地解決問題，而是回避矛盾，逃避責任和義務，必然要激怒社會公眾，同時，這些做法也給別有用心的人以可乘之機，最終使政府威信嚴重受損，置自己于被動的地位。在網絡社會，政府要善于運用新的技術和方法應對突發事件。

三、網絡社會背景下應對突發事件的策略選擇

習近平總書記指出：“為了實現我們的目標，網上網下要形成同心圓。什么是同心圓？就是在黨的領導下，動員全國各族人民，調動各方面的積極性，共同為實現中華民族偉大復興的中國夢而奮斗。”科學應對突發事件，保障社會長治久安就是實現這個“同心圓”的重要組成部分。其中關鍵的問題是黨委和政府要選擇好應對突發事件的策略。

（一）聯合社會各方面力量共同應對突發事件

進入網絡社會后，隨著網絡技術的迅猛發展和網民的快速增加，網絡社會的治理參與主體除了政府以外，還有社會組織、網民及多種形式的自治組織，應對突發事件的力量正從政府“一家”向“多家”轉變。政府要通過全面深化改革實現由政府為中心應對突發事件向聯合社會各方力量轉變。習近平總書記指出：“要提高網絡綜合治理能力，形成黨委領導、政府管理、企業履責、社會監督、網民自律等多主體參與，經濟、法律、技術等多種手段相結合的綜合治網格局。”這就為我們指明了創建應對突發事件管理體系的方向。

1.要落實統一領導的原則。各級黨委要充分落實對本地區公共安全事業的政治領導職責。堅持公共安全事業的“黨委領導、政府負責”。各級應急委員會應繼續發揮全面領導本區域應急管理工作的作用。加強黨委領導的關鍵是提升黨政領導干部應對突發事件的能力。黨政領導干部只有充分認識網絡的深刻影響，把握網絡的發展趨勢，主動發布真實信息，才能不斷提升黨和政府的公信力，從而形成網絡民間力量與政府力量的良性互動。

2.要充分發揮政府的主導整合能力。在應對突發事件的事前預警、事中處置、善后恢復、監督等每個環節都要努力發揮政府的主導作用。政府的主導作用不是主控，而是要求政府在應對突發事件的過程中，充分發揮自身的優勢，協調、調動各方力量共同應對突發事件及參與網絡治理。

3.要形成黨委領導下的全社會共同應對突發事件的綜合治理能力。所謂聯合社會各方面力量共同應對突發事件，是指在法治和一定程度自治的相互融合、復雜開放的系統里，黨委、政府、企業、公民及多種形式的自治組織，為保證社會長治久安，基于平等和自愿的價值理念，共同攜手聯合起來應對突發事件。在合作過程中可以通過對話、競爭、妥協、合作、集體行動等機制來共同解決問題或提供公共服務，即協同治理。這將從根本上改變原來主要靠政府跳獨舞的被動局面，可充分激活社會組織的活力，提高綜合應對、治理能力。

4.要積極推進國際網絡安全合作。推進全球互聯網治理體系變革是大勢所趨。2015年12月16日，習近平總書記在第二屆世界互聯網大會開幕式講話中提出了推進全球互聯網治理體系變革應該堅持的“四項原則”和“五點主張”。“四項原則”主要是“尊重網絡主權;維護和平安全;促進開放合作;構建良好秩序。”“五點主張”主要是“加快全球網絡基礎設施建設，促進互聯互通。打造網上文化交流共享平臺，促進交流互鑒。推動網絡經濟創新發展，促進共同繁榮。保障網絡安全，促進有序發展。構建互聯網治理體系，促進公平正義。”這就為構建國際網絡空間命運共同體，貢獻了中國方案，確立了發展方向。我們要按照習近平總書記提出的全球互聯網發展治理“四項原則”和“五點主張”，推進網絡強國戰略，構建網絡空間人類命運共同體，保障國際網絡安全合作，既要推動聯合國框架內的網絡治理，也要更好發揮各類非國家行為體的積極作用，并積極爭取網絡空間話語權。逐步實現國際社會相互間尊重網絡主權，發揚伙伴精神，大家的事由大家商量著辦，做到發展共同推進、安全共同維護、治理共同參與、成果共同分享。

（二）要強化應對突發事件的理念，轉變思維方式

1.要進一步強化應對突發事件的理念。一是要樹立大安全觀理念。傳統安全觀主要包含政治、軍事安全。非傳統安全觀以“人的安全為核心”。在我國總體國家安全觀包括了政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等。習近平總書記指出：“沒有網絡安全就沒有國家安全，就沒有經濟社會穩定運行，廣大人民群眾利益也難以得到保障。”可見黨政領導干部要把實現國家大安全和網絡治理有機結合起來，要在實踐中理順各種安全之間的關系。二是要樹立將政府常態職能和非常態職能有機結合，一起抓好的觀念。正確處理這二者的關系，實際上就是正確處理安全與發展的關系。三是要樹立從源頭上控制并消除突發事件發生的理念。要認清突發事件發生的原因，追本溯源，力爭將危機消除在萌芽中。

2.要不斷提升應對突發事件的邏輯思維能力。在網絡時代，“一切皆可量化，數據自己發聲，總體高于樣本，龐雜優于精確，相關重于因果，協作勝于競爭，共享創造價值。”互聯網和大數據技術正深刻地改變人們的思維方式及思想觀念，倒逼黨政領導干部必須盡快提升應對突發事件的邏輯思維能力，轉變傳統的思維模式。一是要改變依靠“控制”應對突發事件的思維模式。以往農業社會的統治型政府和工業社會的管理型政府都是控制型政府，都是依靠控制應對突發事件。現在必須徹底轉變這種思維模式，從控制導向轉變為引導，積極協調社會各治理主體之間的關系，及時給予制度供給，使各治理主體形成一個有機的系統化主體。尤其要重視網絡輿論背后的隱情，消除公眾對社會現狀的不滿情緒。二是要從“被動回應”轉向“前瞻性預測”。在社會低度復雜性與低度不確定性的工業時代，地方黨委和政府在應對突發事件等社會問題時一般都采用被動回應的方式。當今的網絡社會，社會因素高度復雜，事物的發展達到高度不確定性，地方黨委和政府再靠被動回應的方式解決社會問題就不靈了，倒逼地方黨委和政府要由“被動回應”轉向“前瞻性預測”。要強化底線思維，凡事從壞處做準備，努力爭取最好的結果，牢牢掌握主動權，善于下“先手棋”。切實做到居安思危，防患于未然。

（三）建構應對突發事件防范平臺，提升數據分析研判能力

1.建構應對突發事件防范平臺。習近平總書記在2018年4月21日的全國網絡安全和信息化工作會議上提出要“自主創新推進網絡強國建設”。建構應對突發事件的防范平臺是建設網絡強國的一個重要組成部分。我國應加大在網絡安全方面的資金投入，舉國家之力并借助各種社會資源的支持，打造一個運行高效、漏洞較少、可抗擊各類攻擊的安全網絡環境。

2.運用大數據技術，提升風險分析研判能力。大數據作為一種巨量的數據集，能夠從其中挖掘出各種有價值的信息，是具有特殊價值的信息資源。在網絡社會要應對突發事件，必須運用大數據技術全天候全方位感知網絡安全態勢，科學研判網絡安全風險，搞好網絡突發事件的預警，及時清除網絡安全隱患。

（四）要從以應急管理為主轉向以預防為主

在網絡社會要有效應對突發事件，必須把關口前移，從以應急管理為主轉向以預防突發事件萌發為主，也就是要從危機管理轉向以危機治理為主。“危機管理”和“危機治理”雖然只差一字，但內涵卻大不相同。前者的目標是等突發事件出現后，盡量把它由大化小，工作重點在“處置上”;后者的目標是“治未病”，工作重點在“預防”上。在網絡社會，我們只有把應對突發事件的工作重心放在風險治理上，即以預防為主，防患于未然，才能把大量可能發生的突發事件消除在萌芽狀態，也才能從根本上防治突發事件。當前要注重抓好以下幾方面的工作：第一，要注重把握突發事件發生的原因與潛在風險危害。第二，重視媒體的態度，引導媒體站在公正、中立的立場上參與對突發事件的報道。第三，地方黨委和政府要正確對待參與應對突發事件的各方，包括公眾、媒體、非政府組織，要充分重視不同主體對風險治理的作用。第四，建立健全突發事件預警、回應機制。突發事件預警、回應機制，結構框架可劃分為突發事件預警信息、突發事件預控處理和回應兩大子系統。一是要完善突發事件預警信息系統。要持續不斷地了解與突發事件相關的微觀動向，察覺環境的各種變化，收集可能引發突發事件的外部和內部信息，對信息進行分類整理和分析。二是要完善突發事件預控處理和回應系統。根據預警信息系統的判斷結果，提供可供參考的突發事件預防和處置方案。第五，要將政務輿情回應效果納入政府官員績效考核體系，把握獎懲力度，提振輿情回應的主動性和積極性。

（五）健全完善網絡公共空間的法律、法規制度，提升法治保障能力

習近平總書記指出黨政機關和領導干部“要推動依法管網、依法辦網、依法上網，確保互聯網在法治軌道上健康運行。”當前依法應對網絡時代的突發事件，必須抓好以下關鍵點。

1.完善網絡公共空間法律、法規和制度。要以制定《突發事件應對法》為重點完善和修改其它相關法律法規，構建新的應急管理法規體系。

2.創新法律規制手段。一是整合制度要素，建立健全應對突發事件的制度集成。在轉型時期，為避免制度要素不匹配、新舊制度打架等現象，要遵循網絡規律，制定相應的法律規范，以管用和可行為標準，理順各項法律、法規和制度間的關系，編織嚴密的規制體系。二是網絡規制建設要與時俱進，及時回應現實需求。要充分發揮政府監管部門的作用，及時出臺前瞻性和激勵性措施，調動網絡參與者的積極性，要及時發現網絡發展中潛在的問題，把問題消除在萌芽狀態。

3.把網絡空間法治、規約落到實處。要整合法律規制體系。要把網絡空間各主體統一起來，促進主體間的協同合作。要在政府主導下，在法律、法規和制度的約束下，實現監管部門、行業、企業和公眾之間相互分工和合作，協同治理，把各自的責任落到實處。

責任編輯 莫仲寧