京津冀協同發展中的財政政策研究

一、引言

隨著城市化和城鎮化進程的快速發展，目前我國出現了城市群現象，城市群是在地域上集中分布的若干特大城市和大城市集聚而成的龐大的、多核心、多層次城市集團，是大都市區的聯合體。京津冀城市群由首都經濟圈發展而來，包括北京、天津兩大直轄市和河北省的保定、廊坊等11個地級城市。其中北京、天津、保定、廊坊為中部核心功能區，京津保地區率先聯動發展。京津冀都市圈是繼長三角經濟帶、珠三角經濟帶之后，我國出現的新綜合性地域單元。目前京津冀一體化已發展成為國家重大發展戰略，將更充分的發揮市場作用，統籌資源與配置資源。然而京津冀三地地方政府出于各轄區利益的考慮，守著自己的“一畝三分地”，沒有一個完善的利益協調機制，極大的制約了京津冀協同發展。在利益協調機制方面，財政與稅收政策調整將發揮重要的作用。

目前正處于京津冀協同發展全面推進的關鍵時期，應使財稅政策在交通建設、科技創新、生態共建共享以及產業結構調整等方面創新與改革。用財政稅收政策來彌補市場調控的缺陷。因此本文通過研究京津冀協同發展過程中出現財稅政策問題，并在此基礎上提出建議。

二、財政政策在支持京津冀協同發展中面臨的主要問題

（一）京津冀地區產業結構不合理

產業結構，亦稱國民經濟的部門結構，國民經濟各產業部門之間及各產業部門內部的構成。

由表2可以看出，2007年到2016年期間，第一產業在京津冀地區占GDP比重均比較少，并且呈現下降的趨勢，其中，京津地區總是徘徊在1%左右，而河北地區第一產業占比從2007年的13%下降到11%；第二產業方面，京津冀地區的第二產業總產值均出現增長趨勢。但京津地區增長的幅度，尤其是北京第二產業產值增長幅度比較平穩，而河北省的第二產業產值近十年翻了一倍多。在GDP占比方面中，天津和河北省雖呈現逐年下降的趨勢，但是每年占比依然很大；第三產業方面，京津冀地區在產值方面均是快速增長，并且北京增速明顯高于天津和河北省。同時，在GDP占比方面也體現了與產值方面相一致的趨勢，而且京地區第三產業占比明顯高于津冀地區。綜上可以看出，北京地區主要是以第三產業為主導，發展階段屬于“三二一產業”,而天津與河北省第二、三產業占比差距不大“二三一產業”階段。

通過產業相似指數了解到，2016年京津冀地區產業結構相似程度較高，區域間競爭性偏強，同時由于京津冀地區的財政制度體系的不完善與財政工具創新不足，造成財政政策的錯位，這便削減了對產業結構調整的支持力度。另一方面，分稅制體制下，地區之間的稅收與稅源不匹配，造成了地區之間差異越來越大，極大影響了京津冀地區的協調發展。北京有著其獨特的優勢，促使大部分企業將總部設在北京，造成設置在天津、河北的分支機構的稅收歸置北京，同時還帶來了津冀地區的環境污染等成本。

表1 京津冀地區三次產業的產值

表2 2007年-2016年京津冀地區三次產業產值占GDP比重

（二）基本公共服務水平差異明顯

京津冀地區處于我國華北地區，但京津冀行政區劃層次較多，行政隸屬關系復雜均是三地基礎公共服務出現差異的重要原因。北京擁有國內一流的教育、醫療衛生、文化等各種資源。在教育方面北京擁有34所雙一流高校，更有清華北大兩所世界一流大學，而天津有5所，河北省有12所雙一流高校。在醫療衛生方面看，據統計北京三甲醫院就有59家，遠超天津和河北。在基本交通建設方面，由于行政區劃與經濟區劃不統一，阻礙了京津冀在公共基礎設施投入的協同化。如涉及到省級交界的道路工程項目卻一再被擱置。正是由于京津冀地區財政收入和支出結構對基本公共服務供給的影響，才導致了京津冀三地基本公共服務供給的差異，該差異將使人口流向大城市，加劇大城市病，將進一步拉大三地之間的基本公共服務水平。

（三）生態涵養區補償不足使地區發展更加不平衡

京津冀地區作為中國北方經濟的重要核心區，在生態環境上理應“榮損共俱”，但目前三地只追求本轄區利益，使生態系統的整體性被人為分割，隨后在生態涵養方面出現了很多問題。為了改善首都的環境，河北省環京的十幾個貧困縣，不能發展工業產業，導致原本就貧困的縣城經濟發展和財政收入水平更加貧困。同時，由于三地行政級別的不對等，逐漸形成了犧牲河北經濟和財政收入為代價，而保護首都生態要素為中心的生態涵養格局，更加劇了京津冀地區的不平衡。如在退耕還林的補償費問題上，河北涿州每畝補償只有300元，但北京卻有2000元左右。生態補償機制的不合理進一步導致了產業發展不平衡，加劇了生態環境問題，嚴重影響京津冀協同發展的進程。

三、京津冀協同發展的財政政策措施和建議

（一）完善財政政策體系，尤其是跨地區經營稅收分配制度

明確財政體制的事權與責任制的劃分，完善財政轉移支付制度，確保京津冀三地區有著相對均衡的收益情況。為促進京津冀地區產業的可持續發展，應建立起“綠色財政”的采購制度，這樣有利于形成消費與生產體系的可持續發展。同時，為提高京津冀地區的產業轉移的積極性，促進產業布局的合理性，應加快完善跨地區經營企業所得稅的分配制度，調整企業總分支機構的企業所得稅的分配比例，適當的調增分支機構所在地區的比例，避免出現“有稅源，無稅收”的情況。

（二）提高基本公共服務供給的財政保障能力，完善京津冀地區轉移支付制度

財政總量是提高基本公共服務水平的堅強后盾，同時，財政支出方面，應合理安排財政資金的投入方向，在“做大蛋糕”的同時，也要合理“分蛋糕”。財政資金應向大眾最需要的公共服務傾斜。同時，在完善縱向轉移支付機制的基礎上，應加強橫向財政轉移支付機制，以此來縮小京津冀地區間的財力差距，進而實現京津冀地區的基本公共服務均等化。

（三）建立有利于京津冀生態涵養的財政政策，完善生態補償機制

在京津冀地區，應建立合理的生態縱向轉移與橫向轉移支付機制。加大中央對環京津地區的縱向轉移支付，但這很難從根本上解決京津冀在生態補償上的問題；因此，在京津冀地區建立合理的橫向轉移支付機制成為解決京津冀生態問題的重要手段。橫向轉移支付機制促使形成開發區補償保護區、生態收益區補償生態保護區的機制，這樣將補償河北在生態涵養做出的貢獻，提高京津周圍貧困縣城的積極性，充分發揮河北作為京津兩地的綠色屏障作用。