高校資產管理審計的難點和對策

【摘 要】近年來，隨著科教興國戰略的不斷深入，高等院校招生規模不斷擴大，對各種教育資源的需求也日益增加，高校的資產規模在大幅度提高。同時，由于國家在政策上允許高校利用其占用的國有資產進行多種形式的經營活動，高校的校辦企業得到迅速發展。高校資產是高校進行教學、科研等工作的物質保障和必要條件，同時，也是衡量學校規模和教學水平一個重要指標。但目前高校的資產存在著管理不規范、使用效率低下、內部控制缺失等問題，校辦企業存在產權不清、權責不明等問題，如何保證高校國有資產的真實性、合法性和效益性，最大限度地規范并發揮資產的使用價值，對于高校來說，是一個亟待解決的問題。

【關鍵詞】高校資產；管理審計；對策

一、高校資產管理審計政策背景

2014年10月，國務院印發《關于加強審計工作的意見》（國發[2014]48號），該意見提出了要國有資產進行審計，實現審計監督全覆蓋的總體要求。2015年2月，教育部根據國發[2014]48號文等文件，印發了《教育部關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》（教財[2015]2號），要求高校重視資產管理審計，同時明確了資產管理審計的內容和要求。從2號的規定可以看出，資產管理審計的目標是規范管理、提高效益、落實責任。資產管理審計的內容包括對資產的配置、使用、處置和對外投資的審計監督。對校辦企業的審計是資產管理審計的重點，包括監督職責的履行、國有資產清產核資、評估備案和產權登記等程序。2015年12月，中國政府網公布中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》。該《意見》提出要對國有資產實行審計全覆蓋：“審計機關要依法對行政事業單位、國有和國有資本占控股或主導地位的企業（含金融企業，以下簡稱國有企業）等管理、使用和運營的境內外國有資產進行審計。”

近年來，國家雖陸續發文要求高校要重視資產管理審計，但目前為止，對高校如何開展資產管理審計，較為全面、具體的指導文件或制度尚未形成。只有個別制度、指南針對物資采購審計、設備管理審計進行了規范。中國內部審計協會于2005年發布的《內部審計實務指南第2號——物資采購審計》，指南中對物資采購審計的內容、程序與方法均作出了規范，但制度內容比較適用于企業物資采購的內部審計，與高校等事業單位的物資采購管理不太適應。中國內部審計協會于2009年發布的《內部審計實務指南第4號——高校內部審計》，在“第二章 內部控制審計”中對房產管理內部控制審計、設備管理內部控制審計、物資采購管理內部控制審計的審計內容、審計方法等作出了規范，但內容仍不全面，對資產管理審計中的無形資產審計、對外投資審計等均無表述。

二、高校資產管理審計的概念

（一）高校資產的概念

根據《高等學校財務制度》（財教[2012]488號）的規定，高等學校的資產包括流動資產、固定資產、在建工程、無形資產和對外投資等。按高校資產的使用目的，又可將高校資產分為經營性資產與非經營性資產。通常，高校為完成教學科研等職能工作所占有、使用的資產稱作高校非經營性資產。而高校經營性資產，就是指高校按照國家有關規定，通過投資、入股、出租、出借等形式從事產品生產、商品流通和經營服務等活動以贏取收益為主要目的的資產。

（二）高校資產管理審計的概念

教育部發布了《關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》（教財[2015]2號），根據2號文的指導意見，資產管理審計的內容包括對資產的配置、使用、處置和對外投資的審計監督。對校辦企業的審計是資產管理審計的重點，包括監督職責的履行、國有資產清產核資、評估備案和產權登記等程序。高校資產管理審計不僅包括對傳統意義的資產（即流動資產和固定資產）的審計監督，還包括對物資采購和產業投資的審計監督。資產管理審計的目標是規范管理、提高效益、落實責任。

三、國內高校開展資產管理審計存在的問題

（一）制度資產管理審計制度不健全

現有的國家法規制度中有部分關于高校資產管理審計的內容，但內容片面，且與實際情況有一定脫節，導致高校目前對國有資產管理審計沒有針對性的上位法可尋，因而大部分高校未能結合學校自身情況制定較為全面的資產管理審計辦法或細則。目前上級主管部門出臺的與資產審計較緊密的主要是《行政事業單位國有資產年度報告管理辦法》（財資[2017]3號）、《關于深化國有企業和國有資本審計監督的若干意見》（2016年12月5日）《關于進一步規范和加強行政事業單位國有資產管理的指導意見》（財資[2015]90號）以及《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》（教財廳[2016]2號）第3號中的資產管理章節，但上述仍未能如五部委頒布《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》指導高校開展經濟責任審計，教育部印發《關于加強直屬高校建設工程管理審計的意見》（教財[2016]11號）、《關于加強和規范建設工程項目全過程審計的意見》（教財[2007]29號）指導高校開展建設工程審計，針對資產管理審計也出臺類似的相關指導文件。

（二）開展資產管理審計的業務類型少

經調研，大部分部屬高校的審計部門的審計業務仍以傳統的財務審計和工程審計為主。財務審計以開展學校經濟責任審計、科研經費審計、預算執行與決算審計、專項資金等財務類審計工作為主，工程審計科以開展學校建設工程項目的結算審計、跟蹤審計工作和建設工程相關工作為主。專門開展資產管理審計的業務較少。雖然有部分大學已根據國家最新文件精神開始開展部分資產管理審計項目，但仍處于探索階段，審計業務類型局限于傳統的固定資產審計、校辦企業和醫院的經濟責任審計等，仍未開展流動資產審計、無形資產審計、績效審計等。

（三）開展資產管理審計的力量不足，

調研結果發現，目前大部門部屬高校未專門設立資產管理審計的科室。資產管理審計內容涉及面廣泛且復雜，參與部門眾多，對高校內審部門開展資產管理審計工作有一定的挑戰性。隨著審計全覆蓋的落實，傳統的經濟責任審計業務量、科研經費審計等業務大增，高校審計部門審計人員難以增加的情況下，要創新開展資產管理審計有比較大的困難。

四、提高我國高校資產管理審計水平的對策

（一）完善高校國有資產管理制度以及高校國有資產管理審計制度

制度建設是高校國有資產管理規范化重要的保證，只有制度健全了，才能夠為高校國有資產管理和資產管理審計提供明晰的準則與制度創新方向，保障資產管理審計的可操作性與方向的正確性，減少制度沖突與真空。高校應加強資產管理審計的制度建設，可在參考現有法規制度的基礎上，進一步完善和發展符合高校實際情況的規章制度，為審計工作的高效開展奠定基礎。

（二）高校應積極全面探索開展資產管理審計

隨著高校資產管理審計的重要性日益提升，高校應從實際出發，積極探索資產管理審計，全面規范和加強資產管理，提高學校資產管理的效益，保證高校的持續發展。高校可從傳統的財務收支審計、經濟責任審計、工程審計等中梳理提煉學校資產管理方面的高風險點，根據風險點逐步開展國有資產的配置、使用、處置和對外投資等管理環節的專項審計，以督促相關資產管理職能部門規范履職。結合實際項目開展情況，逐步完善資產管理審計的相關制度辦法，規范審計項目流程，提高資產管理審計質量，保護學校資產安全。

（三）增強審計力量

高校增強審計力量要從兩方面提升。一是要提高審計人員的業務能力水平。資產管理審計內容范圍廣、業務復雜性大，要做好資產管理審計對審計人員的業務能力和專業知識水平有較高的要求。高校在資產管理審計制度的建立健全過程中，一定要注重思想道德意識、職業道德、專業技能上的培育，打造高素質的審計人才隊伍，而這也需要相應的制度建設給予保障，例如人員選拔、晉升、培訓及考核機制等。二是可借助外部力量，如聘請會計師事務所協助開展資產管理審計項目，借鑒外部機構的經驗和力量，開闊審計思路，提高資產管理審計質量。

（中山大學，廣東 廣州 510275）

參考文獻：

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項目：《高校資產審計研究》課題成果，“中山大學高校管理研究項目”資助。