銅仁市易地扶貧搬遷的經驗、問題與策略選擇

李開林　李玉洪

摘要：易地扶貧搬遷旨在讓“一方水土養不起一方人”的貧困人口擺脫貧困。研究通過對銅仁市實地調研，找出易地扶貧搬遷存在問題、經驗，最后提出可行的策略。銅仁市易地扶貧搬遷施行情況存在低水平經濟與高期望值就業要求的矛盾；新的社會不公問題。銅仁市在扶貧搬遷過程中也有許多可供借鑒的經驗。要使易地扶貧搬遷更有成效，要明確政府、社會與貧困者之間職責關系；將微觀分類施策與宏觀區域發展相結合；構建恰當的使搬遷人員受益的機制；完善易地扶貧搬遷政策；銅仁市要利用好寶貴經驗，總結問題，提高易地扶貧搬遷效率。

關鍵詞：銅仁市；易地扶貧搬遷經驗；問題；策略選擇

十三五期間，銅仁市將通過易地搬遷的方式讓23余萬貧困人口擺脫貧困，搬遷人口占貧困總人口30%以上，易地搬遷成效事關該市精準扶貧工作的成敗。通過走訪該市30多個易地扶貧搬遷安置點、相關政府部門、部分搬遷村寨，調查了易地扶貧搬遷各方面情況，現從銅仁市易地扶貧搬遷成功經驗、存在問題及對策研究來分析當地易地扶貧搬遷情況。

一、易地扶貧搬遷的成功經驗

（一）較為完善的社會保障制度

該市易地扶貧搬遷中98%以上貧困人口享受最低生活保障，社會保險幾乎全面覆蓋搬遷人口。部分縣鎮（鄉）為極度貧困的搬遷人口建立了社會保險、醫療保險與養老保險代繳制度。縣醫院專門針對易地搬遷的貧困人口提供了醫療保險不能覆蓋的疾病免費檢查與治療政策。較為完善的社會保障制度讓貧困人口的基本生活得到了保障。各種保險代繳制度及“擴大化”的醫療保險使搬遷貧困群眾“看病難、看病貴”的問題得到有效的解決。實施精準扶貧以來，針對易地扶貧搬遷的貧困人口提供了從小學到大學的學費與生活費補助，既讓搬遷貧困家庭小孩有學可上，又減輕了家庭負擔。完善的社會保障制度讓搬遷貧困人口能夠享受優質的社會資源。易地搬遷的“精扶貸”為具有勞動能力并熱心于自主創業的人提供了資金支持。

（二）有益貧困人口的產業扶貧模式

產業扶貧是比較普遍的扶貧形式，然而大多數產業扶貧項目卻難以使貧困人口受益，甚至成為龍頭企業或其他利益主體截獲扶貧資源、圈地的工具。新時期易地搬遷的大部分貧困人口依托產業園與工業園區進行安置，如何構建使貧困人口廣泛參與的分享機制和完善產業扶貧模式，是產業扶貧能否成功的關鍵。調查發現有幾種值得推廣的模式。

1. 農村集體經濟模式

2016年石阡縣本莊鎮涼山村將本村深石山區建檔立卡貧困人口68戶248人就近安置在涼山村銅古組，就近安置避免了搬遷后各種不適應問題的產生。涼山村集體經濟模式中，村委會將涼山在外創業的能人選進村級領導班子，搭建了具有較強市場意識的村級班子。探索出黨支部+專業合作社+農戶的模式。村級黨委及領導班子根據涼山土地連片、自然優勢明顯的優勢，大力爭取縣金融大扶貧政策的支持，采取資金入股與土地流轉的形式，將農戶閑散資金與閑置土地有效結合起來。成立茶葉、脫毒馬鈴薯專業合作社，擁有茶葉加工廠、500頭規模養牛場一個。通過專業合作社專業化，市場化管理，實現了村級集體經濟的規模化與集約化。在產業不斷壯大的同時，村集體積累也在不斷壯大。采取了6211收益分配模式，即將村集體滾動資金的60%用于社員分紅，20%用于村級集體滾動發展資金，10%用于合作社管理人員薪酬，5%作為村級相關工作經費，5%作為給貧困戶的入股資金。該模式中貧困戶可獲得三個方面的收益：一是在茶葉園區摘茶、種植管理馬鈴薯、養牛場養牛獲得勞務收入，二是資金入股分紅與土地流轉帶來的收入，三是將村集體積累和多渠道籌集的資金，重點投向與群眾生產生活相關的公共事業，解決了人畜飲水問題，搬遷群眾從發展的村公共事業中獲益。園區因相對較低的工資水平，致使對非貧困人口缺乏吸引力，有利于搬遷人員（貧困人口）通過勞動分享利益。該模式的特點是產權為村集體所有，避免了傳統的農戶與企業進行利益博弈。二是搬遷貧困人口受益的門檻降低，能從設計的制度里獲得多從收益。

2. “公司+基地+產業+貧困戶”模式

松桃苗族自治縣普覺鎮豪口新區安置點共搬遷了普覺鎮尖山、梁洪、山口、水銀、東門等13個村寨的貧困人口105戶532人。普覺政府以彌猴桃+茶+蜜柚產業為基礎，建立省級現代農業園區1個，探索出“公司+基地+產業+貧困戶”的模式。搭建了供銷社、股金社、合作社和農業技術服務中心的扶貧大平臺，動員易地扶貧搬遷戶以土地、林地、扶貧資金、貸款資金等有效資產入股到股金社參與經營，每年以入股資產的10%為下限分紅。易地扶貧搬遷工程完成后，搬遷群眾可參與餐飲、經商、服務等產業增加收入。通過“兩幫一扶”解決資金問題，政府聯系專家組織農戶進行現場指導培訓解決技術瓶頸，對無勞力、無資金、無技術的三無人員通過入股農業專業合作社、股金社等方式，讓搬遷戶不承擔風險進行年終分紅。這種模式特點如下：一是發揮了政府的主導作用——政府在確立扶貧項目、資金籌措、技術指導方面發揮了主要作用。二是缺乏勞動力、資金與技術的搬遷戶通過入股合作社、股金社進行分紅，讓缺乏勞動能力的貧困人口基本生活有了保障。三是有勞動能力的貧困人口通過土地等方式入股分紅、參加園區務工等多樣化的收入對脫貧致富有助推作用。

二、易地扶貧搬遷存在的問題

（一）低水平經濟與高期望值就業要求存在矛盾

銅仁縣域及鄉鎮安置點經濟基礎薄弱，城鎮化水平低，產業化水平低，就業崗位較少且工資較低，而搬遷的貧困人口缺乏技能，綜合素質低，很多不能滿足企業用工要求。同時，很多搬遷群眾對提供的崗位不滿意，企業崗位少、工資低與貧困人口素質低、期望值高的雙重矛盾使得搬遷人員就業難、壓力大。調查發現江口周屯、玉屏康華家園等安置點搬遷貧困人口因期望值高、崗位少的緣故，很多處于失業或半失業狀態，生活來源多靠政府補助和親戚給予。

（二）部分易地搬遷戶與非貧困人口之間產生新的社會不公平問題

在易地搬遷前，幫扶人員將給搬遷戶買豬、雞等作為幫扶手段，這種做法實質是直接的利益輸送。在調查中，移民局工作人員談到很多搬遷戶“等”“靠”“要”思想極為嚴重。例如，搬遷戶要移民局工作人員給其換燈泡和送糧食之類的事情經常發生。幫扶人員包脫貧的承諾使很多搬遷貧困戶積極性受到了損害，部分搬遷戶完全將脫貧寄希望于政府的幫扶。直接的利益輸送也產生了對非貧困人口的社會排斥。調查發現，部分搬遷戶貧困的根源是懶惰，存在幫扶人為完成任務“要我脫貧”“求我脫貧”的心理。這類人群長期占據國家扶貧資源與依靠責任人幫扶維持低水平生活，既降低扶貧資源效用，也給幫扶責任人帶來較大負擔。幫扶責任人一個人的工資要養活兩個家庭的情況較多。因懶就能占據扶貧資源的情況也極大打擊了非貧困人口繼續通過勞動致富的積極性，易滋生只要懶惰就能得到政府幫扶的想法。

三、易地扶貧搬遷策略研究

（一）易地扶貧搬遷要明確政府、社會與貧困者三者之間的職責關系

實踐表明政府過多參與和大包大攬已經讓部分搬遷人口產生了懶惰與依賴思想，極大降低了搬遷扶貧效果。政府過多介入損傷了社會自我服務與管理能力，損害了搬遷人口自我選擇權利和通過自力更生脫貧的信心，減弱了市場經濟的自我調控作用，放大了市場風險。因此，發展社會組織，發揮社會組織在扶貧中的作用，尤其要發揮社會工作者去激發貧困人口自主發展潛能和鏈接他們與社會資源方面的作用，脫貧最有效的方式是貧困人口自身努力。明確政府、社會與貧困者三者之間的職責關系，發揮各自作用，才能實現通過易地搬遷脫貧的目的。

（二）易地扶貧搬遷要將微觀分類施策與宏觀區域發展相結合

搬遷戶大多源于生存環境惡劣的深石區，文化程度較低，缺乏技術，在安置地為其提供門檻較低的工作崗位是助推脫貧的有效方式。搬遷戶中也有少部分是因病、因災、因學而導致貧困的，這部分人需要政府及時救助，才可能避免陷入長期貧困的窘境。也有缺乏勞動力而陷入貧困的，這類群體需要社會保障來進行覆蓋。對于因學和因病而陷入貧困的搬遷人員通過政府救助會給其學習生活帶來重大轉折，是能夠極大提高扶貧效率的。

銅仁市本身就屬地緣性貧困區域，在實施易地扶貧搬遷情況下，政府還需大量投資發展區域經濟，通過經濟發展創造就業機會。今后開發式扶貧中要進一步瞄準貧困個體，創造門檻較低、符合搬遷貧困人口發展的就業崗位。

（三）構建恰當的搬遷人員受益機制，為具備勞動能力的搬遷人員創造發展機會，并非直接利益輸送

在全面建設小康社會階段，以貧困人口實際需求為出發點，完善扶貧機制，強化公共服務，引導貧困主體參與脫貧實踐。創造發展機會發揮搬遷人口的積極性與主動性，他們在脫貧過程中處于主動適應的地位。提供技能培訓、門檻較低的扶貧項目、給搬遷人員提供就業機會等方式并未排斥其他社會群體參與的機會。直接利益輸送屬于被動接受扶貧資源，這種只能由貧困人口獨享的方式已經將其他人群排斥在利益門外。創造發展機會有如下優點：一是避免搬遷人員對政府過度依賴，他們需要自己去利用政府創造的機會，才能參與利益分享。通過社會保障與扶貧開發目的是增加其造血功能，避免西方式的高福利依賴。二是創造發展機會避免出現爭當“窮人”的現象，如果排斥非貧困群體，讓搬遷群眾獨享利益，會出現爭當“窮人”產生競爭或糾紛而危害社會團結。

易地扶貧搬遷是一項涉及政治、經濟、文化與社會的大型復雜惠民工程，本文是對“十三五”時期銅仁市易地扶貧搬遷理論研究的重要補充，對于該市政府在下一步扶貧搬遷工作改進與策略制定方面具有重要參考意義，研究中的成功經驗與模式對于其他安置點解決相關問題提供了范本，存在的問題也是后續安置可以盡量避免的。

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（作者單位：李開林，貴州師范大學 地理與環境科學學院；李玉洪，銅仁學院）