淺析養(yǎng)老服務(wù)PPP項目法律問題及對策

摘 要：近年來，中國老齡化日趨嚴(yán)重，相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計2017年60歲以上的老人占我國人口總數(shù)的17.3%。社會養(yǎng)老服務(wù)體系的完善成為解決老齡化問題的關(guān)鍵手段。養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的落地，可以充分發(fā)揮私人資本在市場機(jī)制中的管理、技術(shù)及人才優(yōu)勢，協(xié)助政府為社會提供更為完善的養(yǎng)老服務(wù)。實踐中，PPP模式在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域經(jīng)驗匱乏，仍存在較多法律問題。本文通過分析養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的法律問題，提出相應(yīng)對策，推進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù) PPP 法律問題

養(yǎng)老服務(wù)是指為老年人提供必要生活服務(wù)，以滿足老年人的物質(zhì)精神需求。在老齡化凸顯的當(dāng)今社會，社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是解決老年人因失能、孤寡、高領(lǐng)導(dǎo)致各種問題的重要途徑。《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》將養(yǎng)老服務(wù)體系定義為，以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)養(yǎng)老為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐，資金與服務(wù)雙重保障，基礎(chǔ)服務(wù)與選擇服務(wù)合理配置的公共性、公益性、服務(wù)性的公共服務(wù)。實踐中，養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)還存在很大不足，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)配置不均勻；政府財政支持缺乏；相關(guān)政策、法律不夠完善，同時對養(yǎng)老服務(wù)提供缺乏監(jiān)督，資金利用率堪憂，養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量與水平低下，在老齡化日趨嚴(yán)重的情況下，老年人權(quán)益得不到保障。為解決上述問題，在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域參考使用PPP模式極具可行性，目前PPP模式養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用也越來越多。

PPP（public-private-partnership），即政府與社會資本合作模式。本質(zhì)上是一種公共基礎(chǔ)實施項目運營模式，主要包括識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等環(huán)節(jié)。公共部門與私人部門針對一項公共基礎(chǔ)建設(shè)項目或者公共服務(wù)項目進(jìn)行合作，私人部門提供有力的資金保障，公共部門提供有力的政策環(huán)境，同時可以充分發(fā)揮市場的作用，在擇優(yōu)選擇中與更為優(yōu)秀的社會力量合作，切實提高公共服務(wù)質(zhì)量與效率。PPP模式強(qiáng)調(diào)政府和企業(yè)之間的合作與優(yōu)勢互補、互惠共贏，私人資本的合理利用可以充分發(fā)揮其在市場中的技術(shù)優(yōu)勢、管理優(yōu)勢，使得政府、企業(yè)以及接受服務(wù)的人群獲得最大限度的益處，因此PPP模式更加符合基礎(chǔ)設(shè)施投融資、建設(shè)與運營的需求。

我國在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域不斷嘗試PPP模式，各省市進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)PPP項目試點，例如，《四川省運用新型民辦公助機(jī)制（PPP）支持社會資本建設(shè)非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)試點方案》、《湖南省政府購買養(yǎng)老服務(wù)試點方案》等。在西方發(fā)達(dá)國家，養(yǎng)老服務(wù)的運營都是由非政府部門提供，而政府會提供較大比重的資金支持。形成“提供者政府——生產(chǎn)者社會力量——消費者公眾”這樣一種結(jié)構(gòu)。例如，澳大利亞的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府將負(fù)擔(dān)百分之三十的運營費用，并且以各種方式對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行補貼。養(yǎng)老服務(wù)的項目提供由運營者制定，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)會對老年人的身體狀況進(jìn)行評估，根據(jù)評估結(jié)果進(jìn)行照料等級分類，發(fā)放不同級別的補貼。同時，政府會對養(yǎng)老服務(wù)項目進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、招標(biāo)，并進(jìn)行項目準(zhǔn)入測評與績效評估，保證養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，最終滿足養(yǎng)老服務(wù)消費者的需求。

當(dāng)前，我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項目剛剛起步面臨眾多法律問題。

第一，養(yǎng)老服務(wù)PPP項目缺乏明確的法律適用。由于PPP項目資金投入大、運轉(zhuǎn)周期長，中間環(huán)節(jié)復(fù)雜，因此在沒有明確的法律規(guī)范指導(dǎo)下，項目很難順利開展；而且較長的周期會加重不確定因素的影響，風(fēng)險較大，例如政策因素、經(jīng)濟(jì)因素、社會因素等，再沒有明確的法律支持，社會資源將尋求更多的法律保護(hù)與政策支持；相關(guān)法律的缺乏會來帶法律變更的風(fēng)險，影響私人部門的信心。

第二，公共部門與私人部門的職責(zé)不清，權(quán)利義務(wù)不明。政府公共部門與社會私人部門是PPP項目兩大重要主體，公共部門追求公共服務(wù)項目的社會價值，而私人部門主要的訴求的利潤最大化，私人部門將承擔(dān)較大的合作風(fēng)險，因此在兩者權(quán)利義務(wù)不明確的情況下，極易產(chǎn)生糾紛引發(fā)違約風(fēng)險。

第三，養(yǎng)老服務(wù)PPP項目監(jiān)管缺位。當(dāng)前我國缺乏統(tǒng)一的項目監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對于PPP項目的審批流程、監(jiān)督范圍、監(jiān)管措施都沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致私人部門對公共服務(wù)的投資積極性不高，機(jī)構(gòu)監(jiān)管缺位；而且現(xiàn)有監(jiān)管法律位階較低，法律繁多，標(biāo)準(zhǔn)不一，無法進(jìn)行有效監(jiān)管，法律監(jiān)管缺位；缺乏項目評價機(jī)制，眾多養(yǎng)老服務(wù)的消費者缺乏表達(dá)意見或建議的途徑，養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的社會監(jiān)督缺失。

養(yǎng)老服務(wù)PPP項目存在的以上法律問題在很大程度上影響了PPP模式在該領(lǐng)域的優(yōu)勢作用，因此必須積極出臺政策、完善法律規(guī)范、進(jìn)行制度設(shè)計來解決上述問題，加快社會養(yǎng)老服務(wù)體系建成。因此，筆者認(rèn)為，首先，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建高位階的養(yǎng)老服務(wù)PPP項目專項法律制度，給PPP項目以明確指導(dǎo)。其次，明確公共部門與私人部門的職責(zé)分工與權(quán)力義務(wù)。比如，明確私人部門的投資回報率以及補償機(jī)制、公私部門的風(fēng)險負(fù)擔(dān)比例、公共部門的補貼政策等。再次，構(gòu)建專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)PPP項目監(jiān)管部門；制定統(tǒng)一的監(jiān)管法律法規(guī)；創(chuàng)建養(yǎng)老服務(wù)PPP項目動態(tài)評價機(jī)制，完善對PPP項目的監(jiān)管。最后，完善養(yǎng)老服務(wù)PPP項目合作機(jī)制，加強(qiáng)對PPP項目合同的管理，增強(qiáng)私人部門的投資者積極性與投資信心，推動養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的發(fā)展，進(jìn)一步解決我國老齡化問題。

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作者簡介：

吳曉斐（1993—）女，山西太原人，山西財經(jīng)大學(xué)2015（法學(xué)）學(xué)術(shù)碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué).