新公共服務理論視角下服務型村委會建設研究

覃郁杰　趙曉光

摘 要：新時代中國特色社會主義新階段提出實施鄉村振興，勢必將更多公共產品和公共服務下達到廣大農村。傳統管理型村委會已不適應鄉村振興的需要，必須尋求新理論來指導，轉變職能，加強治理而不是管理。本文通過界定新公共服務和服務型村委會概念，比較相關公共行政理論，針對服務型村委會建設現狀及問題，從新公共服務理論視角提出服務型村委會建設的建議。

關鍵詞：新公共服務 服務型 村委會

在2017年10月中共十九大會議報告中提出前瞻性的“鄉村振興戰略”，其中強調加強農村基層基礎工作，培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。[1]在2017年12月29日中央農村工作會議提出了實施鄉村振興戰略三個階段的目標任務，其中強調必須創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路。2018年2月初公布《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》。以上這些會議精神和文件為“三農”問題更加深度、廣度、長度的有效解決提供了明確的方向、清晰的思路、可行的政策。

我國進入了新時代中國特色社會主義的新發展階段， 要把鄉村振興戰略落實到農村，離不開農村基層組織--村委會的全力配合，更重要的是有沒有能力配合好。從我國目前的村委會來看，幾乎還停留發揮管理村民、村務的傳統功能上，沒有形成一種治理型、服務型的基層組織。只有服務型村委會才能讓農村跟上時代步伐和鄉村振興戰略得到落實，因此，如何構建服務型村委會是一個值得現今學者們研究的課題。

一、概念界定

（一）新公共服務

新公共服務是一種與傳統公共服務、傳統公共行政、新公共管理既有區別也有聯系，并更加注重公民、公共利益、民主、協商對話、合作等的新公共組織理念，其中以公民參與為中心。[2]從更具體的角度來分析新公共服務，指公共行政人員在組織、參與公共活動和執行公共政策時，以為民服務當作職責，注重與公民平等協商對話，主要工作重點不應該是管理，而應該是治理。隨著新公共服務的理念不斷發展成熟，已經不單單內涵于公共行政領域，正不斷地在其他領域形成了新公共服務視角+的趨勢。

（二）服務型村委會

在我國農村村民委員會是一種具有中國特色的、基層的群眾自治組織，在鄉鎮黨委的領導下進行村務、村民自我管理，具有管理、教育、服務等功能。本文的服務型村委會是指構建一種以新理念運行的村民自治組織，其更加注重鄉村治理而不是管理，注重公民參與而不是單向溝通，既要效率也要重視公平，既要合法也要重視合理。我國鄉村村民委員會經歷了改革開放以來四十多年的發展，其職能仍偏重于管理，正與現今經濟深化改革越來越不適應，如不進行基層組織制度的改革和職能轉變，農村市場經濟發展將受到其制度、功能的嚴重制約，勢必影響到鄉村振興戰略的落實。

二、新公共服務理論與相關范式比較

（一）新公共服務與傳統公共服務

新公共服務在提出之前存在著傳統公共服務，它們既有傳承關系也有著明顯區別。“公共服務”概念可以引用法國學者萊昂狄驥觀點，他認為：“公共服務是指任何因其與社會團結的實現與促進不可分割、而必須由政府來加以規范和控制的活動。”[3]新舊公共服務都致力于公共利益的實現，為人民群眾改善生活質量。而新舊公共服務差異歸納為：一是新公共服務以公民為中心，舊公共服務以政府為中心；二是公共服務提供上，新公共服務重視市場機制并引進非政府組織參與，舊公共服務僅以政府單一運行；三是新公共服務更具靈活性和適應性，舊公共服務局較限于公共行政領域。可見，新公共服務更具有現今社會的生命力，在理論和實踐上都值得繼續耕耘。

（二）新公共服務與傳統公共行政、新公共管理

公共行政學者登哈雷夫婦認為，新公共服務是對傳統公共行政尤其是對新公共管理的超越，前者是對后兩者的揚棄，并增加了自己的新內容。新公共服務與傳統公共行政、新公共管理的區別簡要歸述為：傳統公共行政偏于圍繞法律和政治標準，新公共管理以效率和市場為中心，新公共服務以公民參與為中心。新公共服務批判傳統公共行政的不靈活和濃厚官僚味，也批判新公共管理過于重視效率和經濟而忽略公平、民主、人文情懷等，它通過批判呈現自我價值和身份辨別，從而促進了自身獨立理論體系建立和發展。學術界有一說法，即“新公共服務是站在巨人肩膀上”，而兩肩可以形象概括為傳統公共服務、傳統公共行政、新公共管理，經歷了十幾年發展的新公共服務雖然站住了，但沒站穩，仍有許多理論困境，因此需要理論與實踐不斷轉換來豐富、完善它。

三、當前我國服務型村委會建設現狀以及存在的問題

我國村委會自上世紀70年代末改革開放以來，不僅自行管理村中的人和事，還一直為各種政策在農村實施保駕護航，在很長一段時期發揮了其管理、教育等功能。隨著發達地區和城市的帶動，農村經濟社會都快速發展，農村社會矛盾次序發生了變化，農民的生活方式、觀念等也不斷變化，一直側重的管理功能對農村問題解決越來越不湊巧，因而村委會需要轉變職能，強調治理而不是管理，側重服務功能而不是管理功能。

（一）對服務型村委會的認識還需進一步深化

當前，我國服務型村委會建設尚缺乏系統的理論指導，服務理念的認知不深，實踐也處于探索階段。對服務型村委會認識不管村干部還是村民都容易簡單化，往往把服務型當成簡單的基礎設施服務，如村文化娛樂室、路燈設置、幸福院等，可見其建設存在著認識上的局限，制度觀念較低。還有的村民認為提供越多公共服務與產品就是村委會服務型的體現，卻沒有考慮到是否為村民共同所需所享。服務型村委會建設的根本目標是建立起以公民參與為宗旨并突出其服務職能的村委會，要達到這一目標，我國村委會還需要不斷地進行職能轉變和公民理念的宣傳，深化對“服務型”的認識，加快村規民風改革創新。

（二）村委會的監督制度還需進一步健全

目前我國村委會的監督制度尚未完善，致使工作透明度低和監督主體缺失等問題。農村事務工作透明度還不夠。一直以來我國農村在村務公開方面做了很多的工作，特別是宣傳欄設置和農村電子政務建設使得村委會的透明度有所提高。但是村務公開的形式、內容、時間等沒有形成合理管理制度，宣傳欄幾個月甚至幾年才更新一版，許多外出的村民無法獲知家里的信息，阻礙了村民事務的辦理和對村委會的監督。此外，監督村委會的村民缺失。村委會僅有鄉鎮政府監督遠遠不夠的，還要加強村民的公民監督。村民監督缺失導致鄉鎮政府過多越權村委會，阻礙了村民想了解的農村事務及時公開，村民所擁有的監督權限、方式、程序、范圍等不夠具體明確，監督權名存實亡，也就導致農村內部產生信息和公共服務不均衡，有的人受益有的人受損，更有甚者的是村霸橫行鄉里沒人敢出來聲討。

（三）尚未建立村委會工作評估制度

由于村委會干部幾乎是以村民組成，他們身上帶有傳統農村的觀念局限性，加上工作績效沒有一個衡量標準，很容易造成工作上互相推諉、利益紛爭。服務型村委會要求村委會為村民提供優質服務，其建設的好壞與村民的利益息息相關，沒有簡易、實用的村委會工作評估指標體系來配套勢必造成工作人員缺乏服務意識、服務效率低下。現今我國村委會尚未建立完善的工作評估制度，沒有工作衡量指標來發揮其導向作用，對于村干部的工作進度、工作效果等沒有進行持續跟蹤考核，很難提高其服務意識，營造不出為服務質量提高而競爭的氛圍。

（四）村干部及村民素質較低

村委會缺乏較高素質的干部，會制約其服務功能的發揮；而缺乏較高素質的村民，使得其村務參與度較低。村民的素質決定農村社會發展的快慢，若是村干部素質較低，就會弱化村委會的服務職能。由于《村民委員會組織法》中沒有素質一項的要求，出現了一些素質極低的人入選村委會，同時還受到宗族文化、黑惡勢力、賄選等因素影響，導致村委會干部良莠不齊，對為人民服務的認識深淺不一和工作不團結。素質低下的干部不懂如何為民服務，往往造成有心無力或者好心辦壞事。村民素質高低同樣重要，其低就會使得村委會的“服務”動力不足，村民參與度不高。目前我國農村傳統的管制思想仍然根深蒂固，對現代民主意識和觀念抱懷疑態度，不關心村委會建設的事，不相信村委會的服務完全公益性，村民素質低形成不了一股壓力，自然逼不起村委會努力改進自己，增強服務觀念和功能。

（五）村干部工作熱情不足

在我國村干部既不是公務員，也不是事業編人員，卻在工作中被國家以公務員對待，責解決農村大大小小的問題，又在待遇和地位面前，政府又將其當成農民，工作與報酬不相配，很難讓村干部鼓起足夠大的熱情。多都是兼職或做生意，村委會的“值班制”在許多農村實際上是名存實亡，往往大門緊閉，村民要折騰一番才能把事辦下來，進而也降低了村民對村務的參與熱情。在待遇和地位偏低情況下，村委會成員很難不偏“私”，這就使得村干部熱情大部放在如何竊取村民公共利益上，造成了一些村惡性選舉，競選干部變成不為村民服務而是謀私利的途徑，村委會與村民往往走向對立局面，沒有群眾支持的村委會，干部組織活動就沒有熱情，最終只會惡性循環。

（六）集體經濟弱，人口流動性大

由于農村沒有像樣的集體產業，許多農村人口涌向城市，這使得傳統的村委會管理已不能夠滿足現實的需要。沒有集體經濟，村委會就沒有多余的活動經費，只能靠政府撥付經費維持組織基本運轉，而至于轉變村干部職能，提高村民的素質等無不需要資金來輔助。當前農村外流人口增多，包括外出務工、讀書、做生意等，造成了許多農村治理困境，例如村民不能夠集中開會、村委選舉做不到普選、政策無渠道及時傳達等。集體經濟能夠給予村委會活動提供重要支撐，有自留的資金就能辦更多受益于村民的事，同時工作也能留下更多人口在村中生活。

四、新公共服務理論視角下服務型村委會建設途徑

（一）加快村委會職能轉變

村委會的職能分為管理、教育、公共服務等。長期以來村委會重管理而輕服務，導致村民有求于村委會，損害了村民的公民平等性和公益性。扭轉這一局面需要要加快村委會職能由重管理轉為重服務、重治理，改革創新工作制度，轉變工作方式。在對鄉鎮政府越權于村委會行為進行規制前提下，把政府的服務理念嫁接于村委會，從而促進村委會借鑒政府職能轉變而加快自身職能轉變。墻上和紙面上的村規定期修改以適應農村治理需要，更加強調服務，同時通過安排駐村第一書記和村官的形式將服務理念帶到村委會中，影響出身農民的村干部轉變工作方式，促其更加注重與村民雙向平等對話而不是長官式辦事講話。

（二）加快村干部和村民觀念轉變

服務型村委會構建離不開村干部與村民觀念共同轉變，單單一方有公民、服務觀念是起不到作用的。人的觀念會決定人對事物的態度，必須重視觀念的引導。我國村民長期熏陶在封建、宗族等落后思想中，往往把政府指導下的村委會看成鄉村衙門，不敢要求村委會主動為民服務，而來自村民的干部自然認為自己高村民一等，這都是觀念落后作惡。通過一些針對性的教育培訓，提高村干部的素質，進而增強其服務村民的意識；加強對村民開展宣傳教育，定期召開宣講會普及村民的法律常識、村規等，從而增強其公民意識和民主觀念。村干部和村民的公民、服務觀念同時轉變，可以更好地建立村委會與村民的合作關系，村民支持和理解村委會，而村委會進行公共服務供給和組織活動更有效率和質量。

（三）加強村委會與村民有效對話

加強村委會與村民有效對話，增進彼此間了解，村委會可以獲知村民需要什么服務，而村民知道如何獲得公共服務。村干部必須以服務者身份與村民進行溝通，不說官套話不擺架子。同時也狠抓農村黨員的作用，督促他們的先進性，帶動群眾思想進步，發展好自己的同時帶動村民謀發展。黨員需要傾聽“民聲”，傳達民眾信息給村委會，這需開展好農村的黨建工作，定期召集黨員開會，即方便黨員反映“民聲”，也可以通過會議培訓也增強黨員的帶頭作用和服務意識。“民聲”得到有效傳達，也就激發了村民的公民參與意愿，樂于關注村情變動和公共服務建設。

（四）建立有效的公共服務監管體系

有效的公共服務監管體系需要鄉鎮政府、村委會自身、村民三方著力。政府可以對村委會關鍵公共服務環節實施監控，保證政府遞送的公共服務和公共產品受益于全體村民。村委會需要加強村干部監督管理，村務需要有效的形式進行公開，例如建立村委網站、微信群、QQ群等新媒體平臺來傳送信息，保證外出的村民及時、方便地了解辦事細則和村情。新媒體平臺應用可以形成輿論監督，村民雖住得較分散，卻能一起網上議論村事，評論村干部工作，起到了監督村委會的作用。在鄉鎮和村委會都需要開辟村民投訴意見渠道，線上線下意見箱都需要設立，以方便收集和反饋信息。

（五）完善工作機制，提高村干部待遇

村委會完善工作機制，可以更好地分工明確，責任到位。對村干部實行工作考核，多勞能干者定較高績效，“懶政”者批評清退，這樣促進村干部沉下群眾中去，為民解問題辦實事。單有工作機制不行，還需要機制動力，即提高村干部的待遇。可以適當提高村干部工資，提供培訓、出差參觀等機會，讓村干部減少家庭生活壓力和開拓思路接受新知識，發展好自身經濟能力，也間接地減少了村干部腐敗問題。

（六）理清村委會與政府、市場的邊界

村委會在注重服務功能中，理清與政府、市場的關系。一是村委會屬于村民自治組織，因此在接受政府指導和資金支持下不能完全依賴其辦事，要保持自身相對獨立性，這樣才能保證村委會為民利益而反映情況。合理地引進市場主體配置農村資源，為村民提高更多更好的服務。村委會管理著村集體土地、林場、湖泊池塘等財產，沒有市場力量的進駐其價值不會得到挖掘，通過收租金等形式，村委會可以有更多的資金和力量來修路、舉辦球賽等公益活動，增強了自身服務功能。同時村委會要建立辦事清單制度，減少不必要的程序和要求，優化與政府、市場主體對接機制，促進公共服務及時、有效地下達全體村民。

總之，要實現鄉村振興必須建設服務型村委會，以新公共服務理論作為指導，激發村民的公民參與意識，讓村委會更注重服務功能，可以與村中的實際情況結合起來，促進村干部與村民拉近關系，保障相互間信息暢通，公共產品和公共服務得到更好地傳送和反饋。

參考文獻

[1]黃瑾.高雷編，習近平強調，貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系，[NO/L].新華網，2017-10-18.

[2]韓兆柱.翟文康，“新公共服務”研究綜述[J].燕山大學學報，2017（2）

[3]Paul C.Light.The New Public Service[M].Washington D.C.：The Bookings Institution，1999：127-128.

作者簡介

覃郁杰（1990—），男，漢族，廣西貴港市人，管理學碩士，研究方向：政府行為與公共政策分析。趙曉光，（1991-）男，漢族，河南永城市人，管理學碩士，研究方向：公共組織與人力資源管理